Анализ практики работы администрации Курчатовского района с обращениями граждан

Таким образом, отсутствие должным  образом установленных федеральным  законом ограничений конституционных  прав человека и гражданина на доступ к информации создает условия  как для нарушения этих прав и  свобод, так и для злоупотребления  правами. Органы власти не получают легального права ограничивать доступ к создаваемой  в процессе управления информации, которая в интересах государственного управления в течение ограниченного  времени должна находиться в режиме конфиденциальности («служебная тайна»).

Закон ориентирован на обеспечение  доступа к информации о деятельности государственных органов и органов  местного самоуправления, под которой  понимается в ст. 1 не информация о  деятельности, а информация, относящаяся  к деятельности, т.е. содержащаяся в  официальных документах в терминологии Рекомендации №(2002)2 Комитета Министров  государствам - членам Совета Европы «О доступе к официальным документам»  или находящаяся в ведении (распоряжении) указанных органов.

Концепции закона - место федерального закона в системе законодательства. Закон должен формировать систему  норм, обеспечивающих право на получение  информации, подчинять, приводить в  соответствие положения иных федеральных  законов и законов субъектов  Российской Федерации. Вместо этого  ч. 2 ст. 2 устанавливается, что «настоящий Федеральный закон не распространяется на отношения, возникающие в сфере  получения информации о деятельности государственных органов и органов  местного самоуправления, порядок доступа  к которой определен иными федеральными законами».

Такая же ситуация складывается в  отношении персональных данных. Часть 6 ст. 2 закона предусматривает, что федеральный  закон не распространяется на отношения, связанные с доступом к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления. При такой постановке не могут быть обеспечены предусмотренный проектом принцип соблюдения прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п. 4 ст. 4), а также реализующая этот принцип обязанность государственных органов и органов местного самоуправления «соблюдать права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, на защиту чести достоинства и деловой репутации при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (п. 1 ч. 2 ст. 12). Большую часть информации, аккумулируемой государственными органами и органами местного самоуправления, составляют персональные данные, и именно эти данные могут запрашиваться физическими лицами.

Данный закон должен не дистанцироваться от законодательства о персональных данных, а, напротив, должен апеллировать к этому законодательству: реализация прав граждан на доступ к соответствующей  информации должна осуществляться государственными органами и органами местного самоуправления с соблюдением законодательства о защите персональных данных.

Вместе с тем рассматриваемый  закон внедряется в сферу действия Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений  граждан Российской Федерации», вступая  в противоречие с отдельными положениями  указанных Федеральных законов. В частности, Федеральный закон  «Об информации, информационных технологиях  и защите информации» предусматривает, что «установление платы за предоставление государственным органом или  органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые  установлены федеральными законами». Закон поручает Правительству Российской Федерации определять объем информации, предоставляемой на бесплатной основе (ч. 1 ст. 24). Предлагаемые законом требования к запросам на получение информации и процедуры рассмотрения этих запросов (п. 2 ч. 1 ст. 18; ч. 3 ст. 19, ч. 2 ст. 21, ст. 21) не соответствуют положениям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений  граждан Российской Федерации», который  целиком посвящен регламентации  предоставления информации по запросам граждан. В связи с этим возникает необходимость уточнить сферу действия рассматриваемого федерального закона.

Определение круга субъектов, на которых  распространяется действие закона. Согласно закону пользователи информации - это  «граждане (физические лица) и организации (юридические лица)». Граждане - это  всегда физические лица, но физические лица не всегда граждане, а если и  граждане, то не всегда российские. Также  и организации не всегда имеют  статус юридического лица, например, общественные, религиозные организации. С другой стороны, эти невнятно определенные субъекты вправе запрашивать информацию в органах власти. При этом не учитывается, что ряд государственных  функций и государственных услуг  оказывают также и организации, которым эти функции переданы, в том числе автономные некоммерческие организации. На них также должны распространяться нормы этого закона. За рамками правового регулирования  остаются вопросы получения информации государственными органами и органами местного самоуправления. Неясно, каким  федеральным законом будет регулироваться этот круг отношений. Вместе с тем  представители указанных органов (особенно органов местного самоуправления) неоднократно свидетельствовали, что  получение информации из других органов  вызывает затруднения, в том числе  финансового характера. Таким образом, состав субъектов правоотношений также  требует уточнения.

Закон также не предполагает создания организационного механизма обеспечения  доступа к официальной информации с использованием информационно-телекоммуникационной сети для лиц, не владеющих необходимыми навыками или не имеющих возможности  подключения к сети. Элементами организационной  структуры могут быть центры коллективного (публичного) доступа, создаваемые государственными органами и органами местного самоуправления, в которых обеспечивается консультирование пользователей и/или получение  требуемой им информации. Источником официальной информации всегда были библиотеки, они сохраняют свою роль, но она может быть многократно  усилена за счет создания электронных  библиотек, правовой статус которых  также пока не определен.

Создание правовых условий для  функционирования инфраструктуры публичного доступа к информации государственных  органов и органов местного самоуправления - это тоже одна из задач законопроекта.

Ответственность за нарушение закона ограничивается дисциплинарной, административной и гражданской ответственностью (ст. 27 закона). Правительство проигнорировало наличие с 1996 г. в Уголовном кодексе РФ ст. 140 «Отказ в предоставлении гражданину информации», предусматривающей уголовную ответственность в виде штрафа или лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет за неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан.

представляется необходимым в  нормативных актах, помимо механизма  реализации той или иной программы, предусматривать порядок рассмотрения заявлений на участие в ней, особенно в отношении пакета документов, подаваемых гражданином при вступлении в  число участников программы, а также  оснований для отказа в удовлетворении заявления.

Так, согласно Постановлению Правительства  РФ от 14 декабря 2006 г. №765 «О порядке  предоставления молодым ученым социальных выплат на приобретение жилых помещений  в рамках реализации мероприятий  по обеспечению жильем отдельных  категорий граждан Федеральной  целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы» для участия в мероприятиях данной Программы молодой ученый подает в соответствующее подразделение  Академии наук следующие документы:

заявление;

копии документов, подтверждающих наличие  ученой степени;

копии документов, подтверждающих стаж работы в должности научного работника.

Академия организует работу по проверке сведений, содержащихся в документах, после чего принимает решение  о признании молодого ученого  участником мероприятий и письменно  уведомляет его о принятом решении. При этом срок подготовки такого решения  не указан, в то время как согласно Закону об обращениях граждан от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ ответ на поданное заявление  должен составлять не более 30 дней.

В этой связи представляется, что  указанный Закон не должен распространяться на такого рода заявления, хотя согласно данному Закону заявление - это просьба  гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод (п. 3 ст. 4), и установленный данным Федеральным законом порядок  рассмотрения обращений граждан  распространяется на все обращения  граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в  порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (ч. 2 ст. 1).

Это не умаляет значения установления ясного регламента принятия решения  по заявлениям граждан на участие  в Программе. Подобный порядок либо отсутствует, либо не четко прописан и в ряде жилищных программ.

Например, в Постановлении Правительства  Москвы от 8 ноября 2005 г. №881-ПП «О мерах  по развитию ипотечного жилищного кредитования в городе Москве» указан лишь орган, уполномоченный учитывать поданные заявления на участие в Программе.

Постановлением Правительства  Москвы от 10 февраля 2009 г. №76-ПП «О третьем  этапе Московской программы «Молодой семье - доступное жилье» на 2009-2011 гг. и заданиях до 2015 г.» указано, что  для участия в указанной Программе  молодые семьи подают заявление  установленного образца в территориальное  подразделение Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы или по месту работы в зависимости  от классификации молодых семей по группам, установленным указанным Постановлением.

При этом не приводится перечень иных подаваемых документов; а дальнейшая регламентация прохождения документов сводится к определению того органа, который принимает решение о  признании молодых семей заявителями, не указывая даже на обязанность уведомить  о принятом решении.

По аналогии с извещением о постановке на учет нуждающихся в жилых помещениях, направляемым гражданину, в отношении  которого принято положительное  решение, можно было бы выдавать аналогичные  документы о наличии решения  по вопросу участия в программе.

Показательным примером является Постановление  Правительства Москвы от 12 декабря 2006 г. №976-ПП «О регламенте рассмотрения в режиме «Одного окна» заявлений  граждан о признании их нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых  по договору социального найма (безвозмездного пользования), или о признании  нуждающимися в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений  в рамках городских жилищных программ».

При этом необходимо принимать во внимание, что, в г. Москве в рамках проводимой административной реформы  руководителям органов исполнительной власти г. Москвы, государственных учреждений и государственных унитарных  предприятий г. Москвы предписано исключить  выдачу заявителям документов, не включенных в Единый реестр документов.

Таким образом, в Москве выдаче новых  документов, помимо упомянутой надлежащей регламентации данных вопросов в  самой программе, должна предшествовать работа по включению их в Единый реестр, разработке опять-таки специального регламента их выдачи заявителям (п. 10.2 Постановления Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. №856-ПП).

В соответствии с Федеральным законом  от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ в случае, если в  письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно  давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми  обращениями, и при этом в обращении  не приводятся новые доводы или обстоятельства, уполномоченное на то лицо вправе принять  решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения передавались в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение (ч. 5 ст. 11).

В тексте самого Закона нет указания на то, что многократные ответы должны даваться после даты вступления Закона в силу - 2 ноября 2006 г.

Однако законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности вытекающих из принципа поддержания доверия граждан  к закону и действиям государства, который предполагает оптимальное  сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и  недопустимости произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих  права граждан. В этой связи, прекращение  переписки возможно лишь на основании  ответов, данных после вступления указанного Закона в силу.

Следует обратить также внимание на то, что прекращение переписки  целесообразно тем органом власти, который более двух раз рассматривал направленные, а не только лишь адресованные ему обращения гражданина по одному и тому же вопросу.

Если уполномоченный орган обозначил  свою позицию, с которой гражданин  не согласен, и данную позицию поддержало вышестоящее должностное лицо, курирующее указанный компетентный орган, то логичным было бы прекратить переписку указанным  уполномоченным органом.