Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления

Такая взаимосвязь государственных  и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.

Таким образом, современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки как властного, так и общественного института. Местное самоуправление в современных условиях, как уже отмечалось выше, имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-политическим институтом. Местное самоуправление в широком понимании является институтом самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. Кроме того, местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.

Глава 2. Основы взаимоотношения  государственной власти и органов местного самоуправления

2.1. Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Говоря о взаимоотношении  местного самоуправления с институтами государства, необходимо также подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии – как непосредственной, так и представительной. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Сочетание государственного и общественного в местном самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи¹¹.

Взаимодействие между  органами государственной власти и  местного самоуправления можно определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов¹².

Данное взаимодействие строится на определенных принципах, которые с одной стороны определяют, какими должны быть взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления, а с другой – какой должна быть модель поведения в отношениях этих органов друг с другом.

Можно сформулировать основные принципы взаимодействия органов государственной  власти и местного самоуправления.

1) Принцип  законности. Он, безусловно, является основополагающим во взаимоотношениях между любыми органами государственного и муниципального управления. Только при неукоснительном соблюдении данного принципа можно реально говорить о правовом управлении.

2) Принцип целесообразности. Вполне естественно, что любые взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть направленными на реализацию общегосударственных целей.

3) Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции. Органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках своих предметов ведения, без вмешательства других органов. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции не исключает, однако, контроль со стороны других органов за их деятельностью.

4) Принцип равноправия органов государственной власти и местного самоуправления. Сущность этого принципа заключается в том, что: во-первых, органы государственной власти и местного самоуправления вступают во взаимоотношения как равные субъекты права; во-вторых, органы местного самоуправления различных муниципальных образований равноправны между собой.

5) Принцип согласования интересов. Соблюдение принципа согласования интересов субъекта Федерации и интересов муниципального образования сообразуется с ограничениями их компетенции, поскольку каждый из них должен считаться с правами и интересами другого, обязан содействовать нормальному функционированию как органов государственной власти субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления, реализации их полномочий. Указанный принцип в наибольшей степени из всех принципов подвержен правовому регулированию и на его основе может быть создан механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может быть только добровольное согласие участников отношений.

6) Принцип обеспеченности ресурсами. Он направлен, прежде всего, на обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им для реализации возложенных на эти органы полномочий как переданными им государственными, так и относящимися к предметам их ведения ресурсами.

7) Принцип взаимной ответственности. Во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления речь должна вестись не только об ответственности органов местного самоуправления перед государственными, но и об ответственности самих государственных органов.

2.2. Модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Можно выделить три базовые модели взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти¹³.

Модель партнерства была теоретически обоснована в ХIХ в. в трудах Дж.Ст. Милля. Модель партнерства рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное самоуправление понимается в первую очередь как органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества.

Данную концепцию можно  обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, по аналогии с теорией о государстве всеобщего благоденствия. Аргументируя указанную научную позицию, отметим, что интересы государства и местных сообществ могут совпадать не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью, тем более, если муниципальная власть является одним из самостоятельных уровней публичной власти. Государственная власть выступает в масштабах региона центростремительным фактором, тогда как местное самоуправление, в определенном смысле, напротив, является фактором центробежным. Кроме этого следует отметить, что в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. С философской точки зрения противоречия являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политико-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.

Эта модель, которая в  доктрине муниципального права именуется  еще и децентрализованной, практически не встречается в мировых муниципальных системах. Однако все-таки в наибольшей степени к рассматриваемой модели приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной власти в отдельных штатах США, где она используется для оптимизации реально сложившихся отношений между различными субъектами муниципального права. В каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой «мини-государства» со своей системой правовых актов, землей, собственностью, финансами, органами правопорядка, развитой системой управления, основанной на широком использовании форм прямой демократии.

Модели партнерства обычно противопоставляется агентская модель, где отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала. Однако в большей мере характеризующим данную модель фактором является уклон в сторону главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Как следствие этого, местное самоуправление является всего лишь административным средством осуществления управленческих функции на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг. Справедливости ради отметим, что указанная, по сути, административная модель местного самоуправления в большей степени отражает реальное положение вещей. Несомненно, государственная централизация обеспечивает преимущество единого управления, свободного от местных политических споров, и позволяет снизить содержание местных служб. Однако в реальности местное самоуправление может перестать быть таковым если не обладает самостоятельностью в рамках своих полномочий. «Агентская модель» дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизм реализации такой зависимости. Последнее выступает отрицательной чертой, поскольку позволяет государству проводить политику фактической отмены местного самоуправления и замены его системой государственного управления.

Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных основ. Как следствие этого возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинство агентской и партнерской. Так, например, большинство зарубежных исследователей, рассматривая эти концепции, подчеркивают, что они достаточно абстрактны, а потому носят полярный характер. Получается, что истину следует искать где-то посередине.

Таким образом, не случайно, что в последнее время в  научной литературе по данной проблематике выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит концепция взаимозависимости.

В теории муниципального права России концепция взаимозависимости  называется дуалистической моделью  самоуправления. Эта модель взаимоотношений в том или ином виде постоянно присутствовала в РФ. Однако оптимальная модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана, хотя и строится уже более чем десятилетия. После принятия в Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»¹⁴ стало возможным утверждать, что действующая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления подвергнута существенным изменениям и что эти взаимоотношения будут четко, до деталей урегулированы федеральным законодательством. Под влиянием этих изменений должна измениться и природа местного самоуправления в Российской Федерации: усилятся ее государственные черты, будут ослаблены общественные. По сути, справедливо утверждать, что итогом этого процесса может стать огосударствление местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного управления. Однако представляется, что эффективность модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления зависит не от природы местного самоуправления (государственной или общественной), а от четко разграничения компетенции.

Примечательно то, что  если местное самоуправление рассматривается  как подсистема государственной власти, эффективным оно будет лишь в том случае, если будет решать вопросы исключительно государственного значения. Справедливо и обратное: местное самоуправление может быть исключительно общественным, но в такой ситуации на местном уровне необходимо будет существование системы местных органов государственной власти, поскольку местное самоуправление должно будет решать исключительно вопросы общественного значения. Наиболее сложно создать эффективную модель взаимоотношений в ситуации, когда местное самоуправление рассматривается одновременно и как государственное, и как общественное. Именно в таких условиях крайне важно четкое и последовательное определение собственных и государственных (переданных) полномочий местного самоуправления. При этом государство обязательно должно соблюдать правило невмешательства в собственные полномочия муниципальных органов власти.

Та модель взаимоотношений  государственной власти и местного самоуправления, которая была избрана сегодня российскими законодателями, в первую очередь авторами Конституции РФ (а она характеризуется как дуалистическая, т.е. сочетающая в себе черты административной и децентрализованной), постоянной быть не может. Она всегда тяготеет к смещению то к административной, то децентрализованной.

2.3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В соответствии с ч.2 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Следовательно, в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, производством медико-социальной экспертизы и т.п., крайне затруднительно регулировать органам государственной власти субъектов РФ, не говоря уже о федеральных структурах.

Существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь — это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь — наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.

Большинство субъектов  РФ используют только путь наделения  отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

В Федеральном законе о местном самоуправлении от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (ред. От 05.04.2013 года с изменениями вступившиеся в силу 19.04.2013г) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержится специальная гл.4, посвященная наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Этот закон призван решить целый ряд проблем, существующих в данной сфере. В частности, на практике при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствующих нормативных актах обычно не указывается, что эти полномочия являются государственными, а следовательно, возникают споры по поводу их финансирования.

В соответствии с указанным законом при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, необходимо руководствоваться ст.14-16, которые устанавливают перечень вопросов местного значения. Если указанное полномочие входит в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае - государственным и требует отдельного финансирования.