Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления

Следует отметить, что  до принятия Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. в законодательстве большинства субъектов РФ использовался обратный подход. В соответствии с ним государственными полномочиями признавались те полномочия, в отношении которых имеется прямое указание на их государственный характер.

Процесс реализации органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий можно разделить на четыре составные части.

Рассмотрим поэтапно процесс реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых для их реализации государственных материальных финансовых средств. В теории муниципального права долгое время разрабатывалась идея о существовании двух форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передачей и делегированием полномочий. Под передачей понимался способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти на неопределенный срок исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления.

Под делегированием предлагалось понимать предоставление органам государственной  власти принадлежащего права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Однако на практике такого разделения не существовало, и термины «наделение», «передача», «делегирование» обычно использовались в законодательстве бессистемно. Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. также не различает формы наделения отдельными государственными полномочиями, понятия «наделение» и «передача» понимаются как синонимы.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями базируется на следующих принципах:

- законности;

- невозможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, иными нормативными правовыми актами, чем федеральными законами и законами субъекта РФ;

 постепенности передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые могут быть эффективно реализованы ими без ущерба для решения вопросов местного значения;

- сочетания государственных и местных интересов;

- содействия органов государственной власти органам местного самоуправления в осуществлении ими отдельных государственных полномочий;

- ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за осуществление переданных им государственных полномочий;

- невозможности наделения органов местного самоуправления исключительными полномочиями органов государственной власти;

- невозможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по правовому регулированию порядка обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина;

- невозможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления ими указанных полномочий¹⁵.

Вместе с тем, на практике соблюдаются не все указанные принципы. Чаще всего нарушается конституционный принцип о невозможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления указанных полномочий. Нарушение этого принципа, как правило, ведет к прямым и значительным расходам из местных бюджетов, которые затем так и не компенсируются из бюджетов вышестоящего уровня.

В настоящее время  значительное количество государственных полномочий передается органам местного самоуправления законами субъектов РФ. Анализ регионального законодательства выявляет три основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о местном самоуправлении, законом субъекта о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

В некоторых субъектах  РФ предусматривается возможность  передачи государственных полномочий органам местного самоуправления на основе договоров, заключаемых между государственными и муниципальными органами. В случае ратификации договора законодательным (представительным) органом субъекта Федерации в соответствии с действующим законодательством нет оснований подвергать сомнению правомерность данной правовой формы. Практика принятия таких решений на уровне подзаконных актов органов исполнительной власти субъектов РФ противоречит ч.2 ст.132 Конституции РФ.

           Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ред. от 05.04.2013 с изменениями, вступившими в силу 19.04.2013) устанавливает, что федеральный закон, закон субъекта РФ, которые предусматривают наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в обязательном порядке, должны содержать:

- вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которые наделяются отдельными государственными полномочиями;

- перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также перечень прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

- способ или методику расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления отдельных государственных полномочий;

- перечень подлежащих передачи в муниципальное управление или в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

- порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им государственных полномочий;

- порядок осуществления государственного контроля с указанием осуществляющих его органов;

- условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Конкретные формы контроля должны устанавливаться законами о передаче полномочий.

В действующем законодательстве субъектов  Федерации упоминаются следующие  основные формы и способы контроля:

- дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий;

- согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий;

 направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;

- заслушивание отчетов органов местного самоуправления;

- проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления.

Согласно положениям Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» органы государственной власти субъекта РФ осуществляют контроль не только за осуществлением органами местного самоуправления переданных им субъектом РФ государственных полномочий, но также и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

       Последние десятилетия XX столетия в истории государства и права России отмечены существенными конституционными и муниципальными реформами, способствующими формированию демократических институтов. Одной из важнейших основ конституционного строя является местное самоуправление. Это связано с тем, что местное самоуправление - одна из форм народовластия.

      В силу своей общественно-государственной природы система местного самоуправления занимает особое место в государстве, поскольку обеспечивает взаимосвязь между государством и населением. Как следствие этого, важно определить, с одной стороны, отличие муниципальной власти от государственной, с другой - степень влияния последней на местное самоуправление.

       Таким образом, разделение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, а также конкретные взаимоотношения центральных и местных органов власти отражают специфику современной модели муниципального управления.

        Большинство решаемых органами местного самоуправления задач имеют как местное, так и общенациональное значение, что во многом определяет доминирование государства во всех сферах общественной жизни. Поэтому даже при наличии выбираемых населением муниципальных советов невозможно говорить о полном разрыве местного самоуправления и государственной власти . Обосновывая эту точку зрения, следует согласиться с теоретической позицией В.Е. Чиркина в вопросе о том, что "автономия местного самоуправления имеет и не может не иметь относительный характер... Тем самым местное самоуправление существует и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом в рамках данного государства". Кроме того, принципы, заложенные в основу функционирования органов местного самоуправления, устанавливаются государственной властью.

         В демократических  государствах муниципальная власть хотя формально и обособлена от государственного механизма, однако сохраняется ее подзаконная деятельность. Следовательно, в наличии мы имеем государственную и отдельную от нее муниципальную власть. Тем не менее и та и другая составляют публичную власть, поскольку единственным источником власти в демократическом государстве является народ.

В специальной научной литературе обсуждаются различные подходы  к анализу взаимоотношений центральных  и местных органов и вместе с тем обосновывается необходимость эффективного контроля центра над местным управлением. По мнению А. Черкасова, "многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать хотя бы минимальные стандарты их реализации".

          Государственный контроль в итоге призван гарантировать такое развитие местного управления, при котором оно бы "не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов".

         В целом контроль над органами местного самоуправления осуществляется в сфере исполнения муниципальными органами власти делегированных государственных полномочий, отдельных программ, предусмотренных законом для непосредственной реализации органами местного самоуправления.

          Проблематика регламентации государственного  контроля над муниципальными  органами власти заключает в  себе четкое определение полномочий  государственных органов, правовых  оснований производимого контроля, подконтрольную деятельность муниципальных структур, степень дозволенного вмешательства государственных органов в деятельность муниципальных образований, а также ответственность.

В научной литературе высказывается мнение о том, что "по своей юридической природе  государственный контроль проявляется как государственно-властная деятельность, как реализация государственной власти, что определяет и круг субъектов его реализации, которыми выступают органы государственной власти".

          Контроль, производимый органами государственной власти за деятельностью муниципалитетов, в зависимости от субъектов можно классифицировать на:

- президентский контроль;

- парламентский контроль;

-правительственный контроль (территориальными органами государственной власти);

           Президентский контроль в первую очередь производится посредством принятия нормативных актов, которые подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации. Соответственно, муниципально-правовые акты не могут противоречить президентским актам. Тем самым Президент устанавливает правовые пределы деятельности органов местного самоуправления. Представляется, что Президент как гарант Конституции вполне может реализовать контрольные полномочия.

          Парламентский контроль за деятельностью муниципальных органов власти преимущественно осуществляется в бюджетной сфере местного самоуправления. Такая проверка расходования бюджетных средств актуализируется тем, что в большей мере доходная часть местного бюджета муниципального образования состоит из ассигнований, выделенных из государственного бюджета.

      Наиболее распространенным видом контроля над органами местного самоуправления является правительственный контроль. Следовательно, Правительство на вполне законных основаниях может вмешиваться в дела муниципальных образований, если какие-либо вопросы на уровне закона прямо не делегированы местному самоуправлению. Иными словами, Правительство получает определенную законом возможность пользоваться неограниченными властными полномочиями по отношению к муниципалитетам. Думается, что данное положение ущемляет права и законные интересы местного самоуправления.

        Продолжая анализ специфики переданных полномочий, отметим, что на первый взгляд государственная власть, делегируя свои полномочия и передавая для их исполнения денежные средства, имеет право на контроль за их расходованием. Однако в большинстве случаев переданные государственные полномочия переплетаются с собственными полномочиями муниципалитетов, что приводит к возникновению дополнительной нагрузки на местный бюджет. Кроме того, государственные органы получают вполне обоснованное законом право вмешательства в собственные дела муниципалитетов.