Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления

2. В целях решения технических проблем разграничения имущества необходимо устранить проблемы с пообъектным определением состава имущества, в т.ч. привести в соответствие с новой структурой местного самоуправления порядок разграничения имущества, находящегося в публичной собственности, установленный постановлением Верховного Совета РФ №3020-1 и распоряжением Президента РФ №114-рп.

3. В целях обеспечения  государственных гарантий местного  самоуправления и снижения рисков возникновения неплановых расходов, «наведенных» реформой местного самоуправления, необходимо предусмотреть субвенции местным бюджетам для погашения задолженности муниципальных организаций по долгам, взыскание по которым происходит по требованиям кредиторов, вызванным реорганизацией данных юридических лиц и перераспределением их имущества.

      В отечественной  юридической науке справедливо  отмечается, что местное самоуправление, будучи одной из форм реализации  публичной власти народа, входит  в конституционный механизм народовластия  и в единстве с органами государственной власти осуществляет управление делами государства. В связи с этим государству не может быть свойственно безразличие в вопросе о том, как именно устроено местное самоуправление, в каких областях и какими средствами оно действует. На практике муниципальные образования не обладают экономическими ресурсами, необходимыми и достаточными для проведения самостоятельной политики, в связи с чем государственные органы должны быть включены в круг субъектов, осуществляющих муниципально-правовую политику, поскольку именно они располагают необходимой финансовой базой для ее проведения.

     Однако при тщательном анализе принимаемых на государственном уровне решений очень ярко выделяются их бессистемность, противоречие достижениям науки муниципального права, ярко выраженная политическая окраска некоторых решений, сознательное стремление государственной власти минимизировать самостоятельность местного самоуправления в нарушение норм действующей Конституции Российской Федерации.

6 сентября 2012 г. научную  общественность, людей, имеющих отношение  к муниципальному праву и местному  самоуправлению, всколыхнула инициатива  губернатора Ульяновской области  С. Морозова об упразднении администраций сельских поселений и замене их институтом старост, исполняющих свои обязанности на общественных началах. Данная инициатива была выдвинута Сергеем Морозовым на совещании по реализации Федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2013 года" с участием Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева.            Премьер в ответ предложил подумать об изменениях в Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

      На прошедшем 29 октября 2012 г. заседании Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике и местному самоуправлению его глава С. Киричук обоснованно указал на то, что предложение С. Морозова противоречит Конституции Российской Федерации. "Самоуправление должно быть на всей территории страны, а его строение и форму определяет само население. Предложений было много разных, но все они противоречат Конституции и 131-му Закону", - сказал Киричук. Вице-премьер Д. Козак также с осторожностью воспринял инициативу Морозова. "Укрупнение муниципальных или упразднение органов местного самоуправления - вопросы крайне непростые, которые затрагивают конституционные принципы организации местного самоуправления", - пояснил Д. Козак.

     За время действия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (по состоянию на 1 января 2012 г.) принято 68 законов, касающихся его изменений, в соответствии с которыми изменено более половины его статей (56 из 97), а также введено 12 новых статей. Некоторые статьи правились многократно: ст. 16 - 25 раз, ст. 14 и 15 - по 22 раза, ст. 50 - 13 раз, ст. 40 - 11 раз, ст. 17 и 37 - по 10 раз. Общее же число изменений уже превысило 200.

     Проводимая подобным образом муниципально-правовая политика в сфере правовой организации местного самоуправления заслуживает осуждения, поскольку подобный подход свидетельствует, во-первых, об отсутствии какой-либо системы законодательных приоритетов при регулировании института местного самоуправления, во-вторых, о том, что в данном случае не соблюдаются правила законодательной техники.

      Одной из самых наболевших проблем является необоснованно расширенный перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данный перечень, единый для органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, закреплен в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ и содержит 13 полномочий. Между тем еще в начале XX в. муниципально-правовой наукой был разработан комплекс муниципальных полномочий, позволяющих местному самоуправлению в отдельной стране действовать наиболее эффективно, получивший название Великой хартии муниципальных прав.

      Сравнительный анализ положений ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ и положений Великой хартии муниципальных прав демонстрирует, что 7 из 12 перечисленных в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ полномочий органов местного самоуправления не предусмотрены Великой хартией муниципальных прав. Вместе с тем непосредственно в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ не получили отражения 7 из 10 полномочий, сформулированных в Великой хартии муниципальных прав (например, право установления местных налогов и сборов; право устанавливать административные санкции за нарушение обязательных постановлений и др.).

     Для реализации закрепленных за органами местного самоуправления полномочий необходимо достаточное количество ресурсов. При этом особо важное значение имеют экономические ресурсы. Основополагающий характер финансовых ресурсов для местного самоуправления в целом был отмечен еще в ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г..

   В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ в России на долю местного уровня власти, который является максимально приближенным к населению, приходится всего лишь два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Поступления собственно местных налогов в местные бюджеты в 2011 г. составили 111,5 млрд. руб., их удельный вес в налоговых доходах местных бюджетов - 13%.

      В этой связи, по данным Минфина России, основную долю в формировании доходной части большинства муниципальных образований в РФ составляют межбюджетные трансферты в форме субвенций, субсидий и дотаций. Таким образом, необходимо констатировать, что в Российской Федерации местное самоуправление на сегодняшний день финансируется по "дотационной", а не "налоговой" модели.

     Представляется, что наилучшим вариантом выхода из кризиса является увеличение доходов местных бюджетов путем перераспределения уже закрепленных Налоговым кодексом РФ платежей в пользу местного уровня публичной власти. При этом необходимо перераспределять поступления от тех доходов, объект обложения которыми зависит от результатов деятельности муниципальных образований, среди которых можно выделить налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, а также налог на добавленную стоимость.

       Примером вредной государственной инициативы также является внедрение организационной модели местного самоуправления, получившей название "совет-менеджер" или "сити-менеджер". В настоящее время порядка 40 субъектов Российской Федерации из 83 имеют опыт муниципального управления по данной системе. В реальности у организационной модели "сити-менеджеров" оказалось очень много минусов.

       В такой модели возможно противостояние депутатского корпуса и главы местной администрации, вынужденного принимать "непопулярные" у населения управленческие решения в условиях дефицита муниципальных ресурсов. В этой модели Федеральным законом N 131-ФЗ также допускается участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления.

        Парадоксально то, что модель "сити-менеджера", заимствованная отечественным законодателем из зарубежного опыта, в частности муниципально-правовой практики США, применяется для организации местного самоуправления в малых и средних городах, тогда как мегаполисами и крупными промышленными центрами, на которых основывается американская экономика, управляют всенародно избираемые мэры.

       Причина повсеместного изменения организационной модели местного самоуправления в крупных городах РФ кроется не в стремлении к установлению эффективного управления, а в наличии у мегаполисов концентрированных экономических ресурсов, управление которыми обеспечивает в том числе политическую власть в регионе. Подобная политика несет в себе колоссальный деструктивный заряд, способный свести местное самоуправление всего лишь к декларации.

        В качестве еще одной негативной новации законодательства следует отметить появление в Федеральном законе N 131-ФЗ ст. 74.1, введенной Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ, регламентирующей удаление главы муниципального образования в отставку.

         Анализ текста ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ показывает, что в данном случае произошло смешение двух видов ответственности - ответственности перед населением (конституционно-правовой, уголовной) и ответственности перед государством (муниципально-правовой). Так, в ст. 74.1 в качестве одного из оснований ответственности называется нецелевое расходование субвенций, выделенных на исполнение отдельных государственных полномочий. Такое основание должно повлечь ответственность перед государством, однако решение об удалении в отставку принимается органом местного самоуправления, который не входит в систему органов государственной власти. С другой стороны, высшее должностное лицо субъекта РФ - орган государственной власти - может инициировать удаление в отставку мэра за неисполнение полномочий по решению вопросов местного значения, что должно составлять основание наступления ответственности перед населением.

        Очевидно, что если удаление в отставку инициируется губернатором (высшим должностным лицом субъекта), то можно заранее предсказать результат. К настоящему времени имеются два случая инициирования удаления в отставку губернаторами - в Пермском крае (Чайковское городское поселение) и Свердловской области (Артемовский городской округ). Сразу появились статьи о том, что увольнение мэров стало "губернаторским делом".

        В заключении Европейского клуба экспертов местного самоуправления подчеркивается, что участие главы субъекта Российской Федерации в данном производстве является неправомерным. Аналогичная позиция высказана в нескольких решениях Конституционного Суда РФ.

        В целом очевидно, что задача данного механизма - непосредственное влияние высшего должностного лица субъекта Федерации на кадровую политику в муниципальном образовании.

        В результате проведенного анализа ярко выделяется не только бессистемность принимаемых решений, их противоречие достижениям науки муниципального права, но и сознательная попытка органов государственной власти подорвать самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ. Памятуя о том, что в современном мире эффективная организация местного самоуправления является одним из необходимых условий для экономического и политического развития государства в целом, отмена и устранение последствий принятых "вредных" решений органов государственной власти должны быть вынесены на "повестку дня" на всех уровнях публичной власти.

Заключение

Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.

Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности  – соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.

Местное самоуправление - это сложное социальное явление. Существуют различные подходы к исследованию его содержания. К примеру, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, его можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей представляет систему управления демократического правового государства.

Признание местного самоуправления в качестве основы общественного  строя, конституционного принципа организации  и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления не только на федеральном уровне, но и на внутрирегиональном, включая и уровень местного самоуправления с передачей его отдельных функций органам территориального общественного самоуправления.

Развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государством, его политических решений, опирающихся на гражданские инициативы населения. В настоящее время становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего четкую реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.