Гражданство РФ

Российский гражданин может одновременно иметь и гражданство иностранного государства. Но допускается это только в одном из следующих случаев: 1) если такую возможность предусматривает федеральный закон; 2) если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Упоминание в Конституции федерального закона означает, что решение вопросов двойного гражданства в других законодательных актах недопустимо.

Международный договор должен прямо предусматривать право граждан договаривающихся государств иметь одновременно гражданство обоих этих государств.

Признание в соответствии с Конституцией двойного гражданства  российских граждан лишь в указанных, строго ограниченных случаях означает, что общий принцип, по которому за лицом, состоящим в гражданстве  Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства (ч. 1 ст. 3 Закона о гражданстве в редакции Закона от 17 июня 1993 г.), продолжает действовать.

Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства  иностранного государства может  создать определенные трудности, поскольку обладатель двух гражданств оказывается связанным с двумя государствами и должен подчиняться законам обоих. Это касается, например, несения военной службы, уплаты налогов и т.д.

Факт двойного гражданства не умаляет прав и свобод российского гражданина и не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского законодательства. Однако федеральным законом или международным договором Российской Федерации может быть предусмотрено то или иное ограничение в правах или освобождение от обязанностей, вытекающее из факта двойного гражданства.

Так, согласно Конвенции 1930 г. о некоторых вопросах, относящихся  к коллизии законов о гражданстве, лицо, обладающее двумя гражданствами, может рассматриваться каждым из государств, гражданином которого оно  является, как его гражданин¹⁹.

Безгражданство - правовое состояние, характеризующееся отсутствием  у лица гражданства какого-либо государства. В ст. 3 Закона о гражданстве Российской Федерации содержится следующее  понятие лица без гражданства - это  лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства. Безгражданство, как и многогражданство, как правило, порождается вследствие несовпадения принципов приобретения и прекращения гражданства в различных странах.

Безгражданство может  быть абсолютным и относительным: абсолютное - возникает с момента рождения; относительное - с момента утраты гражданства.

Ни в одном международном  договоре, касающемся лиц без гражданства, Россия не принимает участия, ограничиваясь внутренними мерами. Так, в ч. 6 ст. 4 Закона о гражданстве России закреплено, что Российская Федерация поощряет приобретение ее гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.

Лица без гражданства (апатриды) не должны быть бесправными. Их правовое положение определяется внутренним законодательством государства, в котором они проживают. Государства обязаны обеспечить для лиц без гражданства пользование основными правами человека и обеспечить для них соответствующий режим. В России статус лиц без гражданства по существу приравнивается к статусу иностранных граждан, за исключением того, что иностранное дипломатическое представительство не вправе оказывать им защит. Лица без гражданства не несут воинской обязанности и не обладают правами граждан, на них распространяются те же ограничения, что и на иностранцев.

 

Гражданство республик в составе  Российской Федерации

 

Федеративное устройство России обусловливает существование, наряду с гражданством Российской Федерации (федеральным гражданством), гражданства субъектов Российской Федерации.

Из всех видов субъектов  Российской Федерации только республики могут иметь свое гражданство, поскольку  остальные субъекты Федерации государствами  не являются, а гражданство, как известно, является неотъемлемым атрибутом всякого государства и производно от последнего.

Закон о гражданстве  исходит из принципа единого гражданства. Это означает, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие  на территории республики в составе  Федерации, являются одновременно и гражданами этой республики.

В правовой науке существуют понятия “единого гражданства” и  “двойного гражданства”, которые  не являются тождественными.

Наличие у лица гражданства  Российской Федерации и гражданства  республики не означает, что оно имеет двойное гражданство. В данном случае налицо два уровня правовых связей человека - с федеративным государством и с его субъектом - в рамках единого гражданства, когда на гражданина распространяется и суверенитет России, и республики-субъекта Российской Федерации. Двойное гражданство же предполагает наличие у гражданина Российской Федерации еще и гражданства иностранного государства, которое реализуется в соответствии с федеральным законом или международным договором.

Принцип единого гражданства непосредственно соприкасается с проблемой соотношения гражданства Российской Федерации и гражданства республик-субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что  федеральное законодательство в  этом вопросе носит декларативный  характер и не регулирует всего спектра отношений в области гражданства республик. Помимо уже упомянутой нормы о том, что гражданин России, проживающий на территории республики в составе Российской Федерации, является одновременно гражданином этой республики, Закон о гражданстве содержит только одно положение, имеющее отношение к гражданству республик, а именно - прекращение гражданства Российской Федерации влечет за собой прекращение гражданства республики²⁰.

В федеральном законодательстве мы не найдем ни прямых, ни отсылочных указаний на рамки осуществления республиками самостоятельного законодательного регулирования вопросов республиканского гражданства.

Республики подходят к решению данных проблем с  совершенно иных позиций.

В конституциях большинства  республик в составе Российской Федерации установлено, что республиканское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с республиканским законом о гражданстве, то есть считается вопросом исключительного ведения республики. В настоящее время действуют законы о гражданстве в Республике Саха (Якутия) и Кабардино-Балкарской Республике. Оба закона были приняты еще в 1992 году.

Справедливости ради нужно отметить, что Российская Федерация  в заключенных с республиками договорах о разграничении предметов  ведения признала за последними право на решение вопросов своего гражданства.

В частности, в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов  ведения и взаимном делегировании  полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” от 15 февраля 1994 года в статье II к ведению Республики Татарстан отнесены - “вопросы республиканского гражданства”²¹.

Аналогичные положения  содержатся и в соответствующих  договорах Российской Федерации с Республиками Северная Осетия-Алания, Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республикой и др.

Республиканское гражданство  основывается на тех же основных принципах, что и гражданство Российской Федерации - оно равное независимо от оснований приобретения, гарантируется право выбора и изменения гражданства, запрещается лишение гражданства и так далее.

Основания приобретения и прекращения гражданства также  сходные. В частности, гражданство  приобретается в порядке признания, регистрации, в результате приема и по другим основаниям, установленным законом.

Предусматривается не только регистрационный порядок приобретения республиканского гражданства, но и  особая процедура приема в гражданство.

Допустимо ли это и  допустимо ли собственно самостоятельное  регулирование республиками республиканского гражданства?

Ответ на этот вопрос может  быть только утвердительным. Гражданство  является неотъемлемым атрибутом государства, каковыми являются республики в составе  Российской Федерации, что закреплено и в Конституции Российской Федерации. Наличие или отсутствие гражданства республики не может определяться лишь по штампу в паспорте о регистрации гражданина по месту жительства.

Однако подобный подход никоим образом не должен трактоваться как призыв к отказу от принципа единого гражданства. Положения Закона, которые бы допускали подрыв этого принципа, вошли бы в противоречие не только с Конституцией Российской Федерации. Это означает, что федерация регламентирует как федеральное гражданство, так и обязательные для субъектов федерации общие правила, касающиеся и республиканского гражданства.

В этом и кроется причина  сходства основных принципов федерального гражданства и гражданства республик.

Из принципа единого  гражданства необходимо сделать  один важный вывод - республиканское  гражданство следует гражданству Российской Федерации, то есть исключается возможность такой ситуации, когда гражданин республики не является гражданином Российской Федерации.

Соответственно и прием  в гражданство республики лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, допустим по аналогу единого союзного (СССР) гражданства, когда союзная республика имела право принимать в свое гражданство, что влекло одновременно приобретение гражданства СССР.

Однако для этого  необходимо заключение рамочного соглашения с Российской Федерацией об общих и коллизионных вопросах гражданства, либо о делегировании полномочий по вопросам приема в гражданство.

Наконец, как быть с  гражданством республики, в случае выезда гражданина на постоянное место  жительства за пределы республики? Полагаем, что в законопроекте этот вопрос решен оптимальным способом - такие лица утрачивают гражданство республики.

Ситуации, связанные с  сохранением гражданства при  выезде за пределы республики и проживанием  на ее территории “не граждан”, делают особенно актуальной проблему документа, подтверждающего гражданство республики. Для определения гражданства штамп о регистрации (как это происходит в настоящее время) не должен иметь решающего значения.

Указание на гражданство  республики может быть произведено в рамках паспорта гражданина Российской Федерации или введения самостоятельного паспорта гражданина республики. Первый путь, конечно, представляется предпочтительным. Однако, несмотря на обращение Государственного Совета Республики Татарстан, поддержанного и другими субъектами Российской Федерации - республиками, к Правительству Российской Федерации с предложением предусмотреть в паспорте гражданина Российской Федерации отдельные страницы с указанием, в том числе и гражданства республики, реальных шагов в этом направлении до сих пор не предпринято. Хотя в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 1999 года N 1091 в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, образец бланка и описание паспорта гражданина Российской Федерации внесены изменения, допускающие изготовление бланков паспортов, предназначенных для оформления в республиках в составе РФ, с дублированием текста реквизитов, а также дублирование вносимых в паспорт записей на соответствующих страницах также на государственном языке (языках) этих республик.

Среди многих других вопросов, которые продолжают оставаться открытыми  в этой области, необходимо выделить следующие:

- допустимо ли установление  республиканскими актами каких-либо  дополнительных условий приобретения гражданином Российской Федерации гражданства республики, кроме постоянного проживания на территории республики?

- и в связи с этим  возможен ли сам институт приема  в гражданство республики в  качестве самостоятельного действия, а не констатации факта?

- возможна ли отмена  решения о приеме в гражданство республики?

- должен ли гражданин  республики иметь документ, подтверждающий  его гражданство?

- наконец, не нарушаются  ли права человека, когда прекращение  российского гражданства влечет  за собой и прекращение гражданства республики?²²

Данные вопросы, не нашедшие до настоящего времени своего разрешения в законодательстве, неизбежно будут  вызывать в дальнейшем множество  препятствий при осуществлении  республиками своих полномочий в  области гражданства.

 

Пробелы в законодательстве РФ в области гражданства

 

Авторы и сторонники нового российского Закона о гражданстве  ссылаются на то, что прежний закон, отличавшийся "уникальным либерализмом", разрабатывался в переходный период и "не мог учитывать характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами". Между тем, этот принятый в 1991 году закон как раз учитывал характер взаимоотношений с новыми государствами, и его "уникальный либерализм" был отражением уникальной фактической ситуации, связанной с распадом крупного государства с федеративным устройством, в рамках которого происходила интенсивная миграция. Авторы нового закона исходят из того, что к настоящему моменту ситуация стабилизировалась, все граждане бывшего СССР, желавшие получить российское гражданство, имели возможность сделать это, и от "уникального либерализма" пришла пора отказаться.