Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты

Социально-экономическая направленность большинства рассматриваемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации  законопроектов, а также особенности  конституционно-правового статуса  Правительства Российской Федерации  обусловливают необходимость принятия мер по обеспечению системности  и содержательного единства законотворческого  процесса. В настоящее время все  заметней тенденция расширения функций  Правительства России в законотворческом процессе, усиления его взаимодействия с другими его участниками, совершенствования  внутриорганизационной деятельности по участию Правительства в законотворческом процессе.¹²

Правительство России становится одним  из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в  обеспечении научных основ законотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена как путем  совершенствования собственной  законотворческой деятельности, так  и путем создания условий для  совершенствования деятельности иных субъектов законотворчества, для  теоретической разработки проблем  содержания и процедур законодательства.

Правовую базу участия Правительства  России в законотворческой деятельности составляют прежде всего нормы Конституции  Российской Федерации. Положения Конституции  предусматривают не только участие  Правительства России в деятельности Федерального Собрания по созданию законов, но и позволяют ему активно воздействовать на законотворческий процесс как на "допарламентском" этапе, так и в ходе исполнения принятых законов, анализа их эффективности с целью возможных последующих корректировок содержания.

Правительство выступает, кроме того, в качестве составного звена законотворческой деятельности других субъектов законодательной  инициативы. Конституция Российской Федерации (ч.3 ст.104) уполномочила его  давать письменные заключения финансово-экономического характера по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые  за счет федерального бюджета. Данное полномочие направлено на оказание серьезной  помощи Федеральному Собранию в "отсечении" законопроектов, не обеспеченных финансовыми  средствами.

Однако следует иметь в виду, что для внесения законопроекта  необходим сам факт представления  заключения Правительства, а не его  содержание. Заметим, что в ряде стран  установлены более жесткие процедуры  рассмотрения законопроектов в финансовой сфере. Так, Конституция Франции (ст.40) предусматривает, что предложения  и поправки, выдвигаемые членами  Парламента, не могут быть приняты  в том случае, если бы следствием их принятия было либо сокращение средств, либо создание или увеличение расходов государства.

В ст.75 Конституции Греции установлено, что законопроекты, влекущие расходы  или уменьшающие доходы, не обсуждаются, если они не сопровождаются специальным  докладом, указывающим средства для  покрытия дефицита, и если они не подписаны соответствующим министром  и министром финансов.

На парламентских стадиях законотворческого  процесса Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную  Думу в соответствии с ее Регламентом  поправки к находящимся на рассмотрении там законопроектам, направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах (ч.6 ст.36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Официальный отзыв является формой выражения отношения Правительства к конкретному законопроекту. Как правило, официальный отзыв содержит результаты проведения правовой и других его экспертиз. В официальном отзыве определяется позиция Правительства России о целесообразности правового регулирования конкретных общественных отношений на уровне федерального закона.

Значительную часть достаточно большого массива правовых актов, с  помощью которых регулируется законотворческий процесс на федеральном уровне, составляют решения Правительства Российской Федерации. В соответствии со своими полномочиями, закрепленными нормами  Конституции и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", оно регламентирует собственную  законопроектную деятельность, а  также работу по подготовке заключений, поправок и официальных отзывов  на законопроекты, поступившие в  Правительство в соответствии с  ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации. Все указанные вопросы достаточно полно решены в Регламенте и Положении  об аппарате Правительства Российской Федерации.

Правительство России своими решениями  формулирует "идеологию" своей  законопроектной деятельности. Так, в интересах достижения большей  системности в законотворческом процессе 15 апреля 2000 г. было принято Постановление № 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"¹, а в августе 2001 г. Постановлением № 576 утвержден документ комплексного характера - "Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов"

Для более действенного участия  Правительства Российской Федерации  в законотворчестве создаются специальные  механизмы. Одним из них является Комиссия по законопроектной деятельности, также созданная на основе соответствующего Постановления. Главной целью ее создания было обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности Правительства.¹³

Разрабатывая Положение о Комиссии по законопроектной деятельности, Правительство  учло опыт участия высшего органа исполнительной власти страны и его  Аппарата в законотворческом процессе. Основными ее задачами стали: повышение  качества законопроектной работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти; формирование позиции Правительства  по законопроектам, рассматриваемым  палатами Федерального Собрания; обеспечение  взаимодействия в этой области с  другими субъектами права законодательной  инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной  деятельности; обеспечение участия  субъектов Федерации в законопроектной  деятельности Правительства России. Думается, что в связи с большим  объемом законопроектной работы целесообразно в рамках Комиссии создать секции по основным направлениям государственной и общественной жизни. Эти секции могли бы разрабатывать  и готовить к обсуждению соответствующие  законопроекты.

Правительство России организует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст.4 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Известно, что эффективное осуществление  законов связано с принятием  подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную  законодательством компетенцию  Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени  вопрос о реализации законодательства зачастую остается на втором плане. А  ведь сам факт принятия федерального закона не является самодостаточным. Именно от его реализации зависит, будет  ли достигнут ожидаемый результат. В целях организации более  эффективного исполнения федеральных  законов Правительством Российской Федерации было принято Постановление  от 11 ноября 2002 г. № 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов"¹. Однако для полного решения названных выше вопросов необходимы планомерная работа и согласованные действия парламента и Правительства Российской Федерации - с тем чтобы одновременно с законом готовились проекты подзаконных актов, обеспечивающих его применение.

Конституционный принцип разделения властей предполагает не только их самостоятельность и независимость, но и активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы  государственной власти. Трудно переоценить  значение взаимодействия Правительства  Российской Федерации и парламента России в ходе законотворческого  процесса, тем более что лишь решения, учитывающие интересы всех ветвей власти, могут дать ожидаемый социальный и политический результат.

Усиление роли Правительства в  законодательной деятельности является условием эффективного осуществления  законодательных полномочий Федерального Собрания, что крайне важно для  реализации одной из основных задач  парламентаризма.

Результаты прошедших выборов  депутатов Государственной Думы свидетельствуют о все большей  структурированности депутатских  объединений этой палаты российского  парламента. Следствием таких изменений  могут стать более скоординированные  законодательные инициативы парламентариев. В настоящее время круг субъектов  права законодательной инициативы в России значительно шире, чем  в большинстве стран (свыше семисот  органов и лиц), что существенно  усложняет законотворческий процесс. Большое количество таких субъектов, разрабатывающих законопроекты  зачастую изолированно и без должной  координации, делает этот процесс трудно управляемым. Нельзя не согласиться  и с тем, что сокращение числа  субъектов законодательной инициативы не означает отхода от демократических  начал в организации законотворческой деятельности. Более того, эффективность  законодательного процесса при этом может повыситься. Более весомой  станет тогда и роль Правительства  Российской Федерации в законодательном  процессе, что позволит значительно ускорить процесс рассмотрения его законодательных инициатив по острейшим проблемам социально-экономической и других сфер жизни общества.

Заслуживает внимания позиция ряда ученых, согласно которой в основу законопроектной и законодательной  деятельности положены принципы "рационализированного парламентаризма", предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную  как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении². Думается, что осуществить эти принципы можно было бы значительно легче, если деятельность членов Правительства, его полномочных представителей в палатах Федерального Собрания дополнить их индивидуальной работой с руководителями депутатских объединений и отдельными членами парламента, оказывающими влияние на его работу.

Как представляется, большинство проектов федеральных законов должно исходить от Правительства Российской Федерации. Практика, фактические отношения  сегодня зачастую "опережают" федеральное законодательство. Правительство  Российской Федерации, обладая значительными  возможностями, способно отслеживать  такие процессы, своевременно готовить изменения в действующее федеральное  законодательство, вносить в парламент  проекты соответствующих законов  и всемерно способствовать их принятию.

Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и  вносимых Правительством Российской Федерации  в парламент, что соответствует  реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в  жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство, все активнее осуществляя  свою главную функцию - исполнение законов  согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса  и в законотворческой деятельности и по праву является сегодня "основным игроком" на поле законотворческой деятельности.

Анализ законопроектов, внесенных  в Государственную Думу первого  и второго созывов, показывает, что  большинство их исходило не от Правительства  России, а от других субъектов права  законодательной инициативы. Между  тем зарубежный опыт подсказывает совсем другие пропорции: большинство законопроектов исходит именно от высшего исполнительного органа власти государства. Такая практика, как уже отмечалось, характерна для большинства стран. В одной из работ по зарубежному парламентаризму приводились такие цифры: в 33-х из 69-ти государств правительства вносят от 90 до 100 процентов законопроектов, еще в 22-х - более 50 процентов законопроектов¹. В Российской Федерации еще не так давно картина была совершенно иной. Бесспорными лидерами в законотворчестве в 1994-1998 гг. являлись депутаты Государственной Думы, которыми вносилось в среднем около половины всех законодательных инициатив. Правительство России вносило в среднем не больше 20 процентов законопроектов. Конечно же, такое его участие в законодательном процессе нельзя было считать достаточным. Отрадно, что в настоящее время эти пропорции изменяются в сторону все более активного участия Правительства в законотворческой деятельности.

Правительство России постепенно выходит  в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении  российского законотворческого  процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения через парламент  правительственных законопроектов в большинстве стран является чрезвычайно высокой. Из 60-ти государств в 42-х парламенты одобряют от 90 до 100 процентов таких законопроектов, в девяти - от 80 до 89 процентов и  в четырех - от 70 до 79 процентов законопроектов. Сегодня Российская Федерация не является исключением из этого правила, и активная роль Правительства России в разработке и представлении  вносимых законодательных инициатив  сочетается с высокой итоговой результативностью. Последнее объясняется как более  высоким уровнем подготовки законодательных  инициатив Правительства, в распоряжении которого находится аппарат федеральных  органов исполнительной власти, так  и широкими возможностями влияния  на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето".