Место прокуратуры в системе органов государственной власти

Реализуя свои надзорные полномочия, органы прокуратуры не подменяют органы государственного управления и контроля, а также не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. В своих действиях прокуроры руководствуются положением о высшей юридической силе Конституции, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Надзор за исполнением законов является одной из основных отраслей деятельности органов прокуратуры и осуществляется по двум основным направлениям. С одной стороны, в ходе реализации своих полномочий прокуратурой создается действенный механизм защиты прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, укрепляется законность в деятельности органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в деятельности законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. С другой стороны, осуществляя свой надзорный потенциал, органы прокуратуры оказывают мощное профилактическое воздействие на предупреждение различного рода правонарушений, выявление их на начальных стадиях подготовки и совершения, а также принимают действенные меры к их устранению.

Таким образом, сущность надзора органов прокуратуры за исполнением законов можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, а также по проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.

В соответствии с Законом о прокуратуре к объектам прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законов относятся:

1) федеральные министерства, государственные  комитеты, службы и иные федеральные  органы исполнительной власти;

2) органы военного управления, их  должностные лица;

3) органы контроля, их должностные  лица;

4) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной  власти субъектов РФ;

5) органы местного самоуправления;

6) органы управления и руководители  коммерческих и некоммерческих  организаций.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов сформулирован в ст. 21 Закона о прокуратуре. Выделяются следующие элементы, составляющие его структуру: 1) соблюдение Конституции; 2) исполнение законов, действующих на территории РФ; 3) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами; 4) обеспечение условий, способствующих недопущению совершения различного рода правонарушений.

Информацию об имеющих место нарушениях закона содержат: заявления, жалобы и иные обращения граждан; сообщения средств массовой информации; материалы уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел; результаты статистики прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.

 

Часть 2. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ.

На территории РФ право осуществлять ОРД предоставляется подразделениям следующих правоохранительных органов: Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной таможенной службы, внешней разведки Министерства обороны РФ, Министерства юстиции РФ.

Оперативные подразделения органов внешней разведки проводят оперативно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения собственной безопасности и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий иных правоохранительных структур.

Перечень органов, осуществляющих ОРД, является исчерпывающим и может быть изменен или дополнен только в законодательном порядке. Указанные органы решают определенные Законом об ОРД задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами РФ.

Согласно ст. 29 Закона о прокуратуре и п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 21.12.2007 № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона „Об оперативно-розыскной деятельности“» предметом прокурорского надзора является обеспечение: 1) гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; 2) неприкосновенности жилища и тайну корреспонденции; 3) установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; 4) законности выполнения оперативно-розыскных мероприятий; 5) соответствия закону решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Поводами для проведения прокурорской проверки законности действий и решений органов, осуществляющих ОРД, являются:

– жалобы граждан и обращения должностных лиц на незаконные действия и решения должностных лиц органов, осуществляющих ОРД;

– результаты изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях.

Прокурорская проверка осуществляется также в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора. Она может быть проведена и в случаях отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

Законодательно также определены пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.

1. В пределы прокурорского надзора не входит контроль за исполнением внутриведомственных нормативно-правовых актов, принятых в развитие положений федерального законодательства об ОРД. Вместе с тем прокурор для обоснования своих выводов о соблюдении законов в действиях и решениях поднадзорных органов, вне всякого сомнения, должен знать положения этих документов.

2. Прокурор не вправе своим указанием отстранить сотрудника оперативно-розыскного подразделения от выполнения им своих должностных обязанностей в связи с нарушением требований федерального законодательства, подзаконных нормативно-правовых актов или по иным причинам (например, вследствие обнаружившейся его некомпетентности).

3. Прокурор не вправе своим решением отменить незаконные или необоснованные решения сотрудника, осуществляющего ОРД.

4. Прокурор не может опротестовать судебное решение о производстве оперативно-розыскных мероприятий.

5. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, предоставляются прокурору только на основании письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

6. Оперативно-служебные документы об осуществлении контрразведывательной деятельности органами Федеральной службы безопасности РФ и Службы внешней разведки РФ прокурор может истребовать только исключительно в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства РФ.

7. В ходе проведения надзорных мероприятий в органах внешней разведки Министерства обороны РФ прокурор должен изучать только те оперативно-служебные документы, которые заведены в связи с обеспечением собственной безопасности указанных органов.

 

Часть 3. Надзор прокурора за исполнением  законов органами предварительного следствия и дознания.

К объектам прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства относятся государственные органы и должностные лица, наделенные в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством полномочиями осуществлять предварительное следствие и дознание.

В соответствии со ст. 150 УПК предварительное расследование осуществляется либо в форме предварительного следствия, либо в форме дознания. Предварительное следствие производится следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ, Следственного комитета при МВД России, Федеральной службы безопасности и Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков.

Другим объектом, на деятельность которого распространяются надзорные полномочия прокурора, является орган дознания. В соответствии со ст. 40 УПК к органам дознания относятся:

– органы Министерства внутренних дел РФ, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законодательством полномочиями по осуществлению ОРД;

– Главный судебный пристав РФ, Главный военный судебный пристав, Главный судебный пристав субъекта РФ, их заместители, старший судебный пристав, старший военный судебный пристав, а также старшие судебные приставы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ;

– командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;

– органы Государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.

Уголовно-процессуальным законом на органы дознания возлагаются следующие полномочия: дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно; выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно.

В соответствии с ч. 1 ст. 41 УПК полномочия органа дознания возлагаются на дознавателя начальником органа дознания.

Предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, является соблюдение:

1) прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления уголовного преследования;

2) установленного законом порядка разрешения заявлений и сообщений о совершаемых, совершенных и готовящихся преступлениях;

3) законности проведения предварительного расследования;

4) законов при принятии решений органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Законодательно установлены также пределы прокурорского надзора.

1. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание, согласно п. 31 ст. 5 УПК могут осуществлять Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники прокуроров, которые участвуют в уголовном судопроизводстве. Вместе с тем представляется правильным, что помощники прокурора имеют право по поручению надзирающего прокурора принимать участие в проверке исполнения требований уголовно-процессуального закона органами дознания и предварительного следствия. Однако они не вправе принимать окончательные решения, так как согласно ч. 6 ст. 37 УПК полномочия прокурора по надзору за соблюдением законности предварительного расследования исполняют прокуроры района, города, их заместители, приравненные к ним прокуроры и вышестоящие прокуроры.

2. Надзор прокурора осуществляется только в рамках УПК и Закона о прокуратуре и касается исключительно процессуальных аспектов. Вмешиваться в организационно-распорядительную деятельность органов, проводимых предварительное следствие и дознание, прокурор не имеет права.

3. Указания надзирающего прокурора не всегда являются безусловными для исполнения и могут быть обжалованы вышестоящему прокурору.

 

Глава 5. Место прокуратуры в системе органов государственной власти.

 Считается, что законодательство, регламентирующее деятельность прокуратуры, остается на сегодняшний день не  до конца завершенным. Так, например, отметил в своем  выступлении  Председатель Правительства РФ В.В. Путин: «К сожалению, действующий закон о прокуратуре  не восполняет  пробел  в определении места прокуратуры в полном  объеме. В Конституции РФ 1993 года понятие прокурорской власти  не употребляется,  система прокурорских органов рассматривается лишь с позиции организации прокурорской  деятельности,  вследствие чего конституционный аспект в правовой теории остался  неразработанным:  нормативная регламентация деятельности прокуратуры  ограничилась лишь указанием в ст.129 на единую централизованную систему и порядок назначения Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов, а также иных прокуроров. Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. Не восполняет этот пробел и Закон о прокуратуре. Предложенная в середине 90-х годов так называемая Концепция прокурорского надзора не дает ответов на многие теоретические и практические вопросы, в том числе относительно положения прокурора в судебной деятельности, а они все также непосредственно зависят от решения главного вопроса - о сущности прокурорской власти и ее значении в целом. 
...С этих позиций прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России...»6