Органы исполнительной власти Российской Федерации

экспертное заключение должно содержать оценку соблюдения требований при внесении проекта акта, соответствия проекта актам более высокой юридической силы и ранее принятым решениям правительства, полноты представленных расчетов, обоснований и прогноза социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемого решения. Если в процессе экспертизы проекта выявляется необходимость внесения в него существенных изменений, то он возвращается на доработку и подлежит повторному визированию руководителями заинтересованных органов исполнительной власти.

Особый порядок подготовки предусмотрен для актов, принимаемых правительством (в пределах его полномочий), по вопросам, которые отнесены российской Конституцией к ведению президента. Впервые он был установлен Указом Президента России от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства РФ». В соответствии с ним в администрацию президента должны были направляться проекты следующих правительственных актов:

• принятие которых предусмотрено актами президента;
• по вопросам, рассмотренным на заседании кабинета министров под председательством главы государства;
• по вопросам прав и свобод человека и гражданина;
• охраны суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности;
• обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
• определения основных направлений внутренней и внешней политики; руководства внешней политикой;
• осуществления функций Верховного главнокомандующего Вооруженными силами РФ;
• по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, подведомственных президенту;
• вносимых в Гос. Думу в порядке законодательной инициативы и затрагивающих вопросы, отнесенные к полномочиям президента.

С 2005 г. согласование в администрации проектов постановлений правительства осуществляет руководитель Экспертного управления.

Практикуется и предварительное (т.е. до официального внесения) согласование постановлений кабинета министров с начальником Государственно-правового управления администрации президента.

Подготовленный и согласованный  в установленном порядке проект постановления или распоряжения правительства визируется вице-премьером и передается руководителю аппарата для доклада главе правительства.

Постановления и распоряжения подписывает премьер, и они обязательны к исполнению на всей территории РФ. Они подлежат обязательному опубликованию, за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, относящиеся к гос. тайне или конфиденциального характера.

Официальным считается опубликование их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации». Официальными являются также тексты, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Акты правительства подлежали официальному опубликованию в течение 15 дней после их подписания.

Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти вступают в силу не ранее их официального опубликования. Все другие акты правительства вступают в силу со дня их подписания, если в них не указан другой срок.

Контроль за правильностью  и своевременностью опубликования правительственных постановлений и распоряжений осуществляет Аппарат Правительства РФ.

Федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции

Понятия «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти

В теоретическом аспекте  понятие «система» представляет собой совокупность элементов, находящихся в определенных отношениях и связи друг с другом. При объединении элементов в систему полученная совокупность приобретает свойства, не присущие ни одному из элементов. Понятие «структура» происходит от латинского слова «structure», означающего строение, расположение, порядок. Она является той внутренней основой, которая обеспечивает функционирование всей системы и отражает уровень ее организации. Свойства системы проявляются только через ее структуру.

Большинство юристов  трактуют понятия «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти на основе опыта их нормативного закрепления в РФ. С их точки зрения, система - совокупность органов государственного управления, установленных Конституцией и федеральным законодательством. Она имеет свое специальное назначение, организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и осуществления функций управления. Под структурой федеральных органов исполнительной власти понимается перечень органов, действующих в конкретный период времени, с указанием их подчиненности правительству или президенту.

Необходимо отметить, что нормативного определения понятий  «система» и «структура» нет, и это приводит к непоследовательному применению их в нормотворческой практике.

Содержание понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, исходя из практики их использования в нормативных актах, заключается в следующем:

• под системой понимается совокупность организационно-правовых форм органов гос. управления с указанием их компетенции и характера деятельности,
• а под структурой – перечень конкретных органов исполнительной власти с указанием их организационно-правовой формы и подчиненности.

Общая характеристика и тенденции развития федеральных  органов исполн. власти

Конституция не дает однозначного ответа на вопрос о том, кто утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В ней лишь указано, что глава правительства вносит президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Централизованная плановая экономика оставила в наследство обширный по функциям, структуре и размерам государственный аппарат. За десятилетний переходный период к нему прибавились институты регулирования рыночных отношений: налоговая полиция, регистрационные палаты, реестровые службы, банковский надзор, комиссии по контролю за выпуском и обращением ценных бумаг и другие. В результате административная система значительно усложнилась, а компетенция отдельных ее звеньев изрядно запуталась. Количество министерств в разные годы колебалось от 21 до 24, а общее количество федеральных органов исполнительной власти – от 60 до 68.

В результате административной реформы, к началу 2006 г. было оставлено 16 министерств и появилось 34 федеральных агентства и 35 федеральных служб, итого - 85 федеральных органов исполнительной власти, что больше, чем в каком-либо из предшествующих правительств РФ. Один из идеологов административной реформы, ректор Высшей школы экономики Я.И. Кузьминов, признает, что авторы реформы столкнулись с «естественным сопротивлением среды» и многое из задуманного не получилось.

Пореформенная организация системы и структуры федеральных органов исполн. власти

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе  и структуре федеральных   органов исполнительной власти» федеральные органы исполнительной власти разделены на три группы:

• министерства и подведомственные им федеральные агентства и службы, а также федеральные агентства и федеральные службы, руководство которыми осуществляет президент;
• министерства и подведомственные им федеральные агентства и службы, а также федеральные агентства и федеральные службы, руководство которыми осуществляет правительство;
• федеральные агентства и федеральные службы, руководство которыми непосредственно осуществляет правительство.

Для каждого федерального органа исполнительной власти основным документом, определяющим сферу его  компетенции, полномочий и порядок  деятельности, является положение.

Основное  звено системы федеральных органов исполнительной власти – федеральные министерства. Их значение подчеркивается еще и тем, что руководители (министры) являются членами правительства. Министерство – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Под функцией принятия нормативных  правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Министерства имеют право самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, которые регламентируются только федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами президента и правительства.

Министерства вправе выполнять правоприменительные  функции, а также функции по контролю и надзору, управлению государственным имуществом, только в рамках полномочий, установленных указами президента и постановлениями правительства.

Так, Министерство экономического развития и торговли, например, занимается выдачей лицензий и других разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров, паспортов бартерных сделок, а также формированием и ведением федерального банка выданных лицензий.

Если в отношении «правительственных» министерств такая практика является исключением, то «президентские» министерства абсолютно все наделены дополнительными функциями, в том числе по управлению государственным имуществом, контролю и надзору, оказанию государственных услуг.

Например, Министерство обороны наряду с другими функциями  обеспечивает государственный контроль за деятельностью авиационного персонала государственной авиации, а также учет авиационных происшествий; реализует правомочия собственника имущества, закрепленного за Вооруженными силами. Министерство юстиции осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации.

Вторым видом федеральных  органов исполнительной власти являются федеральные службы.

• На них возложены функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Службы могут издавать индивидуальные правовые акты, но они не имеют права осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование. Правда, как и в случае с министерствами, допускается, что указами президента и постановлениями правительства возможны отступления от правил.

Контроль и надзор осуществляется в отношении органов гос. власти, местного самоуправления, юридических лиц и граждан по соблюдению ими общеобязательных правил поведения, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами. Общие принципы контроля и надзора сформулированы Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Предусматривается два вида контроля и надзора:

• плановый (проводится с периодичностью, установленной федеральными законами, актами президента и правительства)
• внеплановый (проводится в целях проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и в иных случаях, установленных федеральным законодательством).

 При этом органы  гос. контроля не вправе приостанавливать деятельность лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и юридических лиц, а также прекращать эксплуатацию агрегатов, зданий или сооружений, проведение отдельных работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Такой подход ограничивает административное вмешательство гос. органов в коммерческую и иную деятельность негосударственных структур.

Службы они наделены правом:

• выдачи разрешений (лицензий) на определенный вид деятельности юридическим лицам и гражданам. Однако можно предположить, что соединение в одном органе контрольной и разрешительной функций - выдача лицензий - вряд ли целесообразно, поскольку может породить известные проблемы.
• регистрации актов, документов, прав, объектов, а также ведение реестров и регистров.
• ряду служб предоставлены полномочия по оказанию государственных услуг. Федеральная служба по труду и занятости реализует их в сфере содействия занятости населения, защиты от безработицы, трудовой миграции и при урегулировании коллективных трудовых споров. В частности, информирует граждан о положении на рынке труда, организует проведение оплачиваемых общественных работ.