Правовая политика Временного Правительства

Неспособность царского правительства решить задачи военного времени, перестроить хозяйство на военный лад обусловили создание чрезвычайных органов в стране. В 1915 г. были утверждены Особые совещания для координации работы отдельных министерств. Было образовано пять совещаний:

1) по обороне;

2) по обеспечению топливом путей  сообщения и предприятий;

3) по перевозке топлива, продовольствия  и военных грузов;

4) по продовольственному делу;

5) по устройству беженцев.

Особые совещания наделялись широкими полномочиями: правом требовать содействия всех общественных и правительственных организаций, устанавливать цены, сроки и очередность выполнения военных заказов, собирать материал о работе предприятий и т.п.

Постепенно перестраивая организацию высшей государственной власти и высшего государственного управления, Временное правительство не могло не обеспокоиться и вопросами ближайшего будущего страны. Поэтому при активном участии авторитетных юристов-государствоведов оно тщательно готовило проведение в стране одной из важнейших реформ – конституционной, возлагая сложную задачу чёткого юридического оформления её на Учредительное собрание. Отмечается, что для создания Конституции была сформирована Особая (конституционная) комиссия при Юридическом совещании во главе первоначально с Н.И. Лазаревским, а позднее с В.М. Гессеном. Фактически комиссия создавала не один, а два проекта Конституции, строившиеся на основе различных принципов.

 В качестве временной Конституции  переходного периода, когда высшая  государственная власть будет принадлежать Учредительному собранию, должны были действовать «Заключение Совещания о порядке открытия Учредительного собрания и юридическом положении после его открытия Временного правительства» и закон «Об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании». Фактической целью такого переходного периода являлось обеспечение преемственности власти и предполагалось, что он будет продолжаться не более одного года5.

 Вторым был проект постоянной  Конституции, центральным положением  которого являлось введение в России парламентарной республики во главе с президентом, унитарной формой государственного устройства с автономией отдельных областей. При его составлении использовался опыт конституционных законов Французской республики 1875 года, но с приспособлением его к российской ситуации (речь, в частности, шла не о детальном копировании конституционных законов, а лишь о заимствовании их общих принципов).

Таким образом, законодательная деятельность Временного правительства в области государственного строительства прежде всего была связана с правовым оформлением перестройки органов государственной власти. В число первоочередных выдвигался вопрос о легитимации новой власти и определении властных прав Временного правительства, которое пыталось обеспечить сосредоточение в его руках всей полноты законодательной и исполнительной власти в стране. Деятельность правительства по организации государственного управления развивалась в нескольких направлениях, что привело к структурированию самого Временного правительства и созданию таких его подразделений, как Совещание товарищей министров и Юридическое совещание.

Разрабатывая новую Конституцию, Временное правительство надеялось перейти от авторитарных методов управления страной к демократическим. Для создания Конституции была создана Особая комиссия при Юридическом совещании с ведущим представительством учёных-юристов. Комиссия работала по двум направлениям: во-первых, был создан проект «временной» Конституции, действие которой предполагалось на переходный период до формирования постоянных органов власти; во-вторых, велась работа над проектом постоянной Конституции, построенной на основе классического либерального принципа разделения властей. Завершить создание второго проекта комиссия не успела. Была лишь намечена схема будущего Основного закона государства как парламентской республики во главе с президентом, при унитарной форме государственного устройства с сохранением автономии отдельных областей.

2.2 Преобразования в системе местного управления и самоуправления

Необходимость формирования единообразной структуры органов местного самоуправления безоговорочно признавалась всеми составами Временного правительства.

3 марта 1917 г. оно приняло Декларацию, в которой во главу предстоящих  преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. По реформе местного самоуправления при Министерстве внутренних дел под председательством С.М. Леонтьева было созвано Особое совещание. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых были утверждены Временным Правительством. Вот общий перечень главнейшего, что было сделано в период с 26 марта по 26 сентября 1917 г.

По реформе городского и организации поселкового самоуправления: 1. Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах (утверждено 15 апреля); 2. Наказ о производстве городских выборов (3 мая); 3. Преобразование 41 поселения в городские, с введением Городового Положения (30 мая); 4. Городовое Положение (9 июня); 5. Введение Городового Положения в дворцовых городах (26 мая и 14 июня); в городах Туркестана и в Темире Уральской области (14 июня); 6. Положение о поселковом самоуправлении (15 июля); Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборе поселковых гласных (11 августа); 7. О порядке выделения городов из земств (сентябрь).

По реформе губернского и уездного, организации волостного земства: 1. Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43 губерниях Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостном земстве в тех же губерниях (21 мая); 2. Положение о Всероссийском земском союзе (7 июня) и Земское Положение (9 июня); 3. Наказ о производстве выборов волостных гласных в 43 губерниях Европейской России (11 июня) и Наказ о производстве выборов уездных и губернских земских гласных в тех же губерниях Европейской России (17 июня); 4. Введение земства в Архангельской губернии (17 июня), в Сибири (26 августа), в Степном крае (17 июня), в Туркестане (1 июля), в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (30 марта и 22 июня), в Калмыцкой степи (1 июля) и в Киргизской орде Астраханской губернии (5 августа), в инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля), в Измаильском уезде Бессарабской губернии (1 июля), в области Войска Донского (10 августа) (ввиду возникших осложнений окончательного утверждения проекта не последовало), Виленской и Ковенской губерниях (26 июля), в Камчатской области (26 августа); 5. Выборы волостных земских гласных в Виленской и Ковенской губерниях (26 июля); 6. Положение о губернских и уездных комиссарах (19 сентября).111 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.1

По организационному и финансово-экономическому обеспечению становления местного самоуправления: 1. Постановление о союзах, товариществах и съездах земств, городов и поселков (23 июня); 2. Положение о милиции (17 апреля) для Петрограда, Москвы, Киева и Одессы (29 июня); 3. Административные суды и их штаты (30 мая); 4. О реформе воинских присутствий (5 августа); 5. О гарантировании займов городов и земств (8 августа); 6. О преобразовании кассы городского и земского кредита в банк (14 сентября), и Об улучшении городских и земских финансов (21 сентября), многие другие документы.

Одновременно были разработаны и переданы на места для обсуждения проекты нормативных документов: 1. «О мировых посредниках». 2. «О составлении городами планов и «Об образовании в крупных городах домовых комитетов. 3. «Об основах земской реформы и переделе губерний и уездов в Закавказском крае»; «О введении земства в Тверской и Кубанской областях и «О земском самоуправлении для русских поселенцев Уранхайского края»6.

В итоге реформа охватила следующие основные группы вопросов:

1) Усовершенствование городских  выборов на демократических началах  с введением в ряде городов впервые Городового Положения, пересмотр действовавшего Городового Положения с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлении; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов; выделение более крупных городов из земств и предоставление им самых широких прав по вступлению в союзы и с городами, и с земствами.

2) Создавалось поселковое самоуправление, напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство.

3) Преобразовывались на широких  демократических началах губернские  и уездные земства, вводилась  мелкая земская единица - волостное  земство, было изменено Земское  Положение, с устранением опеки  и подавления самостоятельности  земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, последним предоставлено самое полное право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Земство вводилось почти повсюду в стране с изменениями, вызываемыми местными особенностями.

4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Введены административные суды, призванные охранять законность, подготавливалось преобразование губернского и уездного управления.

Важно обратить внимание на наиболее существенные положения реформы. Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем. Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, так как сами приравнивались по правам к уездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами.

В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на один год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности. Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность7.

Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления следует отнести оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией. Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда, и протесты допускались лишь в случае нарушения закона.

Закон от 22 сентября 1917 г. предусматривал пути упорядочения земских финансов. Устанавливались в пользу земств надбавка к государственному подоходному налогу, обложение сельских построек, разрешалось предусматривать ряд новых сборов. Закон от 17 июня 1917 г. определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом от 19 сентября 1917 г. касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита. 15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.

По закону о милиции от 17 апреля 1917 г. задача охраны порядка и безопасности становилась одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции - одной из категорий земских служащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой, и он отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции, выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками. Милиционером по закону мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником8.

Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских учреждений объединяться в союзы и товарищества для развития своей деятельности тормозилось властью из опасения политического объединения земств. Однако жизнь брала свое, и такие земские союзы стали возникать с конца 90-х годов в виде товариществ земств, по закупке сельскохозяйственных машин и др. В 1906 г. правительство признало, наконец, за земствами право образовывать такие товарищества, но только именно такие. Тем не менее, во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла обще земская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны -- продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906 г. возникла и переселенческая областная земская организация (при Полтавской губернской земской управе) для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом первой мировой войны земства явочным порядком образовали Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным городским союзом, создал мощнейшее в стране объединение - Земгор, работавшее на оборону, снабжение армии и организовавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его по закону и лишь как бы терпело до поры-до времени. Официально не запрещенные съезды земства удавалось устраивать тоже с большими препятствиями.