Правовая политика Временного Правительства

Подготовленный по поручению Временного Правительства проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земский учреждений и, что представляется наиболее важным, различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. Право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.

Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, т.е. для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться, как общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные - по отдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаваться все права земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и издания, обязательных для населения постановлений9.

Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва Съезда определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 г. на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском земском союзе, который определялся как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, вызываемые: а) потребностями и задачами обще земского характера, б) войной и ее последствиями, в) иными причинами по соглашению с соответствующими правительственными учреждениями. Для реализации поставленных задач Земскому союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, издавать и распространять печатные материалы. Руководство Союзом осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами. Грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки, как уже говорилось выше, в срок около 6 месяцев. Иллюстрацией интенсивности работы может служить, например, тот факт, что заседание Временного Правительства, утвердившее вышеупомянутое Положение о Всероссийском земском союзе, началось, согласно Журналу заседаний № 101 от 7 июня 1917 г., в 21 час. 45 мин. Отдадим же должное этому как бы мало замеченному титаническому подвигу российских законодателей: Н.Н. Авинова, Б.Б. Веселовского, В.Н. Твердохлебова, Д.Д. Протопопова, В.Н. Шретера, А.А. Станкевича, И.Ф. Цызырева, Н.М. Тоцкого, Д.И. Калистова, А.В. Терского, Н.Н. Виноградовского, А.А. Буртова и др. Созданное ими законодательство по всеохватности вопросов и глубочайшей проработанности выстраивалось в новую для России отрасль права - право муниципальное10.

Таким образом, можно сказать что в реформах  системы местного управления и самоуправления просматривалось два направления: восстановление властной вертикали (создание института комиссаров правительства) и демократическое преобразование системы земского самоуправления и распространение его на всю территорию страны.

Послеоктябрьскую судьбу местного самоуправления отличает коренная ломка его идей, принципов и институтов.

2.3 Реформирование системы  деятельности органов охраны правопорядка

В первые недели февральской революции были ликвидированы комитеты по делам печати, полицейские и жандармские управления. Упразднённые должности и учреждения были заменены комиссарами Временного правительства. 2 марта новый министр юстиции А. Ф. Керенский сделал распоряжение, предписывающее прокурорам страны немедленно освободить всех политических заключённых (и передать им поздравления от имени нового правительства), а также сосланных в Сибирь членов Государственной думы и об обеспечении им почётного возвращения в Петроград.3 марта министр юстиции А. Ф. Керенский встретился с членами Петроградского совета присяжных поверенных, которых он ознакомил с программой деятельности министерства на ближайшее время: пересмотр уголовных, гражданских, судопроизводственных и судоустройственных законов. В частности, «еврейское равноправие по всей полноте», предоставление женщинам политических прав11.

В тот же день им же предложено мировым судьям Петрограда принять участие в образовании временных судов для разрешения недоразумений, возникающих в Петрограде между солдатами, населением и рабочими.

4 марта Председатель Совета  Министров и одновременно министр  внутренних дел князь Г. Е. Львов  отдал распоряжение о временном  отстранении местных губернаторов  и вице-губернаторов от исполнения  своих обязанностей, которые были  возложены на местных председателей губернских земских управ в качестве «губернских комиссаров Временного правительства», а на председателей уездных земских управ были возложены обязанности уездных исправников, одновременно оставляя за означенными лицами и общее руководство заведуемыми ими управами. Полиция подлежала переформированию в милицию.

5 марта учреждена чрезвычайная  следственная Комиссия для расследования  противозаконных по должности  действий бывших министров, главноуправляющих  и прочих должностных лиц (Положение  об этой Комиссии утверждено 11 марта). По результатам работы комиссии, в частности, был осуждён Сенатом и приговорён к пожизненной каторге генерал В. А. Сухомлинов, бывший военный министр, признанный виновным в неподготовленности русской армии к войне. Большинство фигурантов расследования были освобождены за отсутствием в их деятельности состава преступления. 6 марта упразднены охранные отделения.

В России объявлена общая политическая амнистия, а равно сокращены наполовину сроки заключения лицам, содержавшимся под стражей по приговорам судебных мест за общие уголовные преступления. На свободе оказались около 90 тысяч заключённых, среди которых были тысячи воров и налётчиков, прозванных в народе «птенцами Керенского».

7  марта была взята под  стражу в Царском Селе бывшая императрица Александра Фёдоровна. 9 марта туда же из города Могилёва был доставлен и отрекшийся император Николай II, также лишённый свободы 7 марта.

10 марта упразднён Департамент  полиции и учреждено «Временное  Управление по делам общественной  полиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан».

В этот же день Совет Министров постановил временно, впредь до установления постоянного Правительства, именовать себя «Временным правительством».

12 марта вышло постановление  об отмене смертной казни. Приказом по армии и флоту отменено учреждение военно-полевых судов.

15 марта Временное правительство  предоставило губернским комиссарам  решать вопрос о приёме в  милицию «достойных из числа бывших чинов полиции и жандармов». Временное правительство предложило передать сыскные отделения Министерству юстиции, возложив на губернских комиссаров обязанность «озаботиться, чтобы учреждения эти возобновили свою деятельность как можно скорее». При Министерстве юстиции создали Бюро уголовного розыска, политическую разведку при Министерстве внутренних дел, контрразведку при Генштабе и осведомительный отдел при Петроградском градоначальстве.

13 апреля был расформирован Отдельный  корпус жандармов и жандармские  полицейские управления железных  дорог. Имущество корпуса передали военному ведомству, архивы — главному штабу, а дела губернских жандармских управлений — комиссиям из представителей суда и местных комиссаров Временного правительства.

17 апреля Временное правительство  утвердило «Временное положение  о милиции», закрепив правовые основы её деятельности. Комиссарам поручили руководить деятельностью милиции в губерниях и уездах. Принципом управления в милиции стало единоначалие. Начальник милиции (их избирали и увольняли земские управы из достигших 21 года русских поданных) решал вопросы комплектования кадров, их перемещения, определял размеры окладов, мог накладывать взыскания, формировать временные кадры. Ему поручили формировать разведочное бюро (для борьбы с уголовной преступностью), которое затем утверждал местный Комитет народной власти. Финансирование милиции предполагали за счёт средств бывшей полиции. Это не удалось, так как Министерство внутренних дел запретило расходовать более 50 % от сумм на содержание полиции. Работал и циркуляр об обязательной выплате в полном объёме денежного содержания чинам бывшей полиции12.

Города делились на районы, районы на уезды, уезды на участки. Местные органы самоуправления выбирали начальников городской, уездной, районной, участковой милиции и их помощников. Контроль за деятельностью милиции возложили на комиссаров милиции и его помощников, работавших в каждом участке милиции (их назначало и увольняло Министерство внутренних дел). Комиссар милиции подчинялся комиссарам Временного правительства и отвечал за создание и деятельность судебно-следственной комиссии для рассмотрения дел всех задержанных не более суток и проверки правомерности арестов. До полного формирования и перехода под городское самоуправление, милиция подчинялась председателю Исполнительного комитета народной власти. Общее руководство милицией страны возложили на Министерство внутренних дел.

По другому постановлению от 17 (30) апреля на местах было решено распустить рабочую милицию, созданную местными Советами рабочих и солдатских депутатов для поддержания порядка при массовых мероприятиях и организации охраны фабрик и заводов.

24 апреля вышло постановление  об упразднении полиции городов  бывшего Дворцового ведомства  и о порядке послеслужебного  обеспечения служивших в названной  полиции.

3 (16) июня вышло постановление Временного правительства об утверждении Инструкции об употреблении оружия служащими в милиции при исполнении служебных обязанностей.

19 июня Временное Управление  по делам общественной милиции  и по обеспечению личной и  имущественной безопасности граждан переименовывается в «Главное Управление по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан».

Реформирование системы и правовой основы деятельности органов охраны правопорядка строилось на основе политических реалий и было связано как с необходимостью ликвидации наиболее ненавистных органов охраны правопорядка прежнего режима – полиции, так и потребностями обеспечения общественного порядка и борьбы с уголовной преступностью. Постепенно определились две тенденции в организации и финансировании милиции: первая была связана с постепенной профессионализацией милиции и отменой выборности руководства; вторая – с созданием так называемых общественных милицейских формирований. На практике эти формирования дополняли друг друга, позволяя обеспечить хоть какой-то уровень охраны правопорядка в нестабильной политической ситуации переходного периода.

3.1 Формирование правовых  основ решения проблем землепользования

В Февральской революции 1917 г. аграрный вопрос занимал центральное место. Необходимость её была очевидна. Поэтому создание разного рода примирительных учреждений в деревне типа «земельных примирительных камер» и уездных аграрных комиссий могло лишь способствовать некоторому снижению напряжённости в социальных отношениях на селе, но не могло устранить причины этой напряжённости. Именно поэтому Временное правительство пошло на создание системы земельных комитетов: в центре – Главный комитет, а на местах – губернские, уездные и волостные. Принятое постановление, однако, носило внутренне противоречивый характер. Созданная сеть земельных комитетов имела различные задачи и полномочия на разных уровнях. Главный земельный комитет создавался как исключительно совещательный орган при Министерстве земледелия. Он же отвечал за сбор сведений, необходимых для подготовки реформ, и за составление самого проекта этой реформы. Статус губернских и уездных земельных комитетов был иным. На них возлагалась обязанность приводить в исполнение постановления центральной власти по земельным делам, что превращало их в исполнительные органы правительства на местах. Они имели право издавать обязательные постановления «в пределах действующих законоположений», разрешать земельные споры, приостанавливать действия частных лиц, направленные на обесценение земельных имуществ. Волостные земельные комитеты образовывались либо по инициативе самого местного населения, либо уездных комитетов. При этом сам порядок избрания волостного комитета определялся тем же самым уездным земельным комитетом. В отличие от губернских и уездных комитетов, в состав которых обязательно избирались определённые лица «по должности», как-то: сотрудники агрономических и статистических органов, представители судебного ведомства, состав волостных комитетов полностью определялся избирателями. Полномочия волостных комитетов определялись уездными земельными комитетами13.

 Придание властных функций  местным земельным комитетам  создало проблему. Уже в силу  специфичности своей главной  задачи – подготовки крупномасштабной  аграрной реформы – они не  могли не вступить в конфликт с местными представителями других ведомств, главной задачей которых являлась охрана порядка и спокойствия на местах, то есть сохранение существующего положения. Подчинение же их такой безвластной структуре, какой являлся Главный земельный комитет, привело к тому, что задачи комитетов Главного и местных всё более расходились между собой. Главный земельный комитет замыкался на теоретической проработке отдельных вопросов земельной реформы, а местные комитеты, особенно низового – волостного и уездного звена, превращались из органов, проводящих правительственную политику на местах, в органы аграрного переворота. В этих условиях даже самые интересные законодательные разработки Главного земельного комитета не могли играть важной роли. Затягивая осуществление аграрной реформы, правительство само обесценило всю эту работу.

Таким образом, несмотря на то, что проект аграрной реформы, разрабатываемый Главным земельным комитетом, отвечал интересам развития производительных сил в сельском хозяйстве России, реальная политика Временного правительства  по аграрному вопросу не соответствовала интересам крестьян и вступала в противоречие с общественно-политической обстановкой в деревне. Попытка консервации старых поземельных отношений и стремление отложить решение аграрного вопроса до Учредительного собрания привели к обострению социальной напряженности во всем обществе.

Осенью развернулась планомерная ликвидация остатков помещичьих имений земельными обществами, т.е. самая настоящая социализация земли. Оформилась социально-психологическая готовность к восприятию большевистских идей. Крестьяне искали программу действий, пути к настоящей свободе, но сами не смогли предложить оптимального варианта, сведя все к уравнительному переделу земли. В этих условиях большевистские идеи неизбежно должны были приобрести форму лозунгов и призывов, доступных пониманию даже неразвитым сознанием. Иногда массы шли по пути дальнейшего упрощения лозунгов, делая из них разрушающие выводы. В отдельных вопросах они были настроены левее самых крайних из большевиков. Этот левацкий радикализм вынуждал большевиков приспосабливаться к новой обстановке в борьбе за крестьянские массы. Они умело использовали крестьянский аграрный радикализм и крестьянский аполитизм. Следуя логике революции, большевики сумели направить разрушительный стихийный поток в организованное русло.

3.2 Законодательное регулирование трудовых отношений в промышленности