Правовая политика Временного Правительства

Необходимость «европеизации» трудовых отношений между рабочими и предпринимателями не вызывала сомнений у правительства. Оно осознавало назревшую потребность развития профсоюзов, скорейшего учреждения примирительных учреждений, заводских комитетов и бирж труда, а также пересмотра законодательства об охране труда, о продолжительности рабочего времени, об обеспечении трудящихся, а затем и необходимость дальнейшего развития социального страхования. При этом предполагалось отстранение государства от активной роли в управлении предприятиями, предоставление права рабочим и администрации самим определять производственные отношения и механизм арбитража для разрешения конфликтов между ними. Государство же, если и должно было вмешиваться в трудовые конфликты, то исключительно в роли некоего нейтрального, надклассового регулятора.

 Сформированный в рамках  Министерства торговли и промышленности отдел труда, а позднее созданное на его основе Министерство труда активно занимались разработкой трудового и социального законодательств. Разрабатывались, в частности, правила, регулирующие трудовые отношения (вопросы найма, коллективных договоров, трудовой инспекции, права на забастовки). Новому ведомству активно способствовал в работе специальный консультативный комитет в составе представителей общественных организаций. В его задачи входило предварительное обсуждение законопроектов в области регулирования трудовых отношений. Результатом их деятельности стало принятие двух важнейших законов: о заводских комитетах и о свободе собраний и союзов. Были приняты законодательные акты, касавшиеся работы женщин и детей в ночные часы.

 Постановлением Временного правительства от 1 июня 1917 года был запрёщен допуск к подземным и ночным работам на каменноугольных копях женщин и детей, не достигших 15-летнего возраста. 8 августа 1917 года был одобрен закон, запрещавший в фабрично-заводских предприятиях ночную работу женщин и подростков до 17 лет. Ещё одним шагом в организации защиты труда явился закон от 11 октября 1917 года, запретивший наложение штрафов и каких-либо денежных взысканий с рабочих властью предпринимателя.

 Однако другие важнейшие  требования рабочего класса остались без удовлетворения. Так, например, законодательное введение в стране 8-часового рабочего дня так и не было осуществлено. Аналогичная ситуация сложилась и с законом о стачках.

 Острейшая борьба развернулась  вокруг принципов рабочего страхования. В центре внимания оказались следующие вопросы: кто должен финансировать фонды и в каком размере; каков должен быть размер компенсации; какие категории трудящихся должна охватывать компенсация; каков должен быть состав органов, осуществляющих наблюдение за деятельностью больничных касс? И рабочие, и предприниматели настаивали на своём большинстве или, во всяком случае, на паритете в наблюдательных органах. И те и другие добивались снижения страховых взносов со своей стороны. Правительство, заняв «нейтральную» позицию, лишь вызвало недовольство обеих сторон, полагавших, что они уже сделали все мыслимые уступки, но не получили желаемых результатов. Правительство даже пыталось осуществить с помощью так называемых промысловых судов нормирование заработной платы. Однако Правила о регулировании заработной платы не были воплощены в жизнь. Законопроект осел в специальной Комиссии по трудовому законодательству.

 Временное правительство видело  своё место в качестве посредника  между различными социальными группами. Однако налаживание переговорного процесса было невозможно в условиях ухудшающейся обстановки. На фоне экономического кризиса сопровождающегося инфляцией, падением производства и жизненного уровня, требовались совершенно необычные, чрезвычайные меры. Между тем Временное правительство основными средствами регулирования трудовых отношений считало надклассовое посредничество в трудовых конфликтах и законодательное регулирование этих отношений. Естественно, выбранная правительством стратегия не принесла желаемого результата. Рост общественной поляризации сорвал правительственную программу социального сотрудничества. В конфликтных ситуациях предлагаемые государственными учреждениями компромиссные решения не устраивали конфликтующие стороны в силу непримиримой противоречивости их классовых интересов.

Число актов по труду, принятых Временным правительством, было невелико, и они в основном санкционировали то, что фактически возникало в общественной жизни в ходе развития революционных событий под напором масс.

12 апреля 1917 г. было издано Постановление  о собраниях и союзах, которое  признало за всеми гражданами  право образовывать общественные  объединения в целях, не противных  уголовным законам. Однако регистрационный  порядок возникновения общественных  объединений сохранился, и право вступать в обязательственные отношения было предоставлено лишь тем обществам и союзам, уставы которых были зарегистрированы судебной властью (в регистрационных отделах окружных судов)14.

23 апреля было издано Постановление  о рабочих комитетах в промышленных заведениях. Это Постановление легализовало рабочие комитеты на предприятиях, которые могли создаваться по предложению по крайней мере 1/3 работников, и возложило на них следующие функции: представительство рабочих перед администрацией по вопросам их взаимоотношений (заработная плата, рабочее время, правила внутреннего распорядка и т. п.); урегулирование вопросов, касающихся взаимоотношений между самими рабочими; представительство рабочих в их сношениях с правительственными и общественными учреждениями; культурно-просветительская деятельность среди рабочих и иная деятельность, направленная на улучшение их быта. Было узаконено участие рабочих комитетов в составлении правил внутреннего распорядка. Согласно разъяснению Министерства труда (август 1917 г.) владельцы предприятий имели право увольнять членов фабрично-заводских советов только при наличии согласия примирительной камеры.

Как видно, данное постановление в основном воспроизвело содержание соглашения, заключенного незадолго до этого Петроградским советом с предпринимателями15.

В августе 1917 г. Временное правительство утвердило Положение о примирительных камерах и третейских судах. Они создавались для разрешения трудовых конфликтов. Примирительные камеры учреждались в территориальных районах или отраслях промышленности. Третейские суды были второй инстанцией при разрешении трудовых споров.

Своим Постановлением от 11 октября Временное правительство запретило под угрозой административной кары наложение каких-либо денежных взысканий на рабочих властью заведующих предприятиями. Таким образом, были отменены дисциплинарные штрафы, существовавшие в России с самого начала формирования промышленного производства и ставшие предметом юридической регламентации с 1886 г.

Впрочем, в одном случае дисциплинарный штраф был сохранен в скрытой форме: опоздавшие более чем на четверть часа рабочие не допускались к работе до перерыва или до следующего дня и лишались заработка за это время.

25 августа Временное правительство  утвердило Положение о биржах  труда. Последние учреждались городскими и земскими общественными управлениями в населенных пунктах с числом жителей не менее 50 тыс. Управление биржами труда возлагалось на комитеты, состоявшие из равного числа представителей профсоюзов работников и организаций предпринимателей, под председательством нейтрального лица, избираемые городскими думами или земскими учреждениями. Биржи должны были вести регистрацию спроса и предложения рабочей силы, оказывать посреднические услуги, разрабатывать статистику рынка труда.

3.3 Изменения правового регулирования в сфере народного образования

Образовательная политика России в период с февраля по октябрь 1917 г. формировалась тремя различными силами - Министерством народного просвещения Временного правительства, всероссийскими учительскими организациями (ГКНО и ВУС с его местными отделениями) и политическими партиями, включая национальные. Интересы этих сил нередко вступали в противоречие друг с другом, что во многом объясняет сложность и противоречивость тогдашней ситуации в сфере образования. Другой причиной этого был нарастающий социально-политический кризис в стране, приведший в конце концов к установлению большевистской власти.

После своего прихода к власти Временное правительство приступило к реформированию народного образованию на основе платформы кадетской партии. Первыми мероприятиями в этой области стали отмена всевозможных сословных, национальных и религиозных ограничений и устаревших порядков в сфере образования. При этом правительство и Министерство народного просвещения не спешили с выработкой конструктивной программы действий, проявляя нерешительность и колебания. Отчасти такая позиция была оправданной, поскольку кардинальная реформа сложной системы российского образования в условиях кризиса и хронической нехватки средств была невозможной.

Однако разбуженное революцией российское учительство не желало ждать. Оно требовало коренной перестройки учебных планов и программ, освобождения школы от министерской опеки, реальной демократизации образования, улучшения материального положения учителей. Эти требования нашли свое выражение в резолюциях учительских съездов, в законопроектах, разработанных Государственным Комитетом по народному образованию. Постепенно в отношениях ГКНО и Министерства народного просвещения произошел сдвиг от взаимного непонимания и критики к конструктивному сотрудничеству, однако драгоценное время было упущено. Ни один из почти 40 подготовленных Комитетом законопроектов в области просвещения так и не дошел до утверждения правительством.

Тем не менее за восемь месяцев своего существования Временное правительство сделало в области образования немало: существенно расширило сеть общеобразовательных и педагогических учебных заведений, реорганизовало центральный аппарат учебного ведомства, начало реформу местных органов школьного управления, переподчинило Министерству народного просвещения все финансируемые из бюджета учебные заведения и приняло другие важные решения, направленные на организацию в России единой общеобразовательной школы и демократической системы народного образования. Все это удалось сделать в сложнейших условиях войны, кризиса и нарастающего паралича власти16.

При этом образовательная политика Временного правительства слишком часто отличалась нерешительностью и конъюнктурностью, за что и подвергалась резкой критике со стороны ГКНО и других учительских организаций. Стремившийся к немедленному и радикальному обновлению системы образования Государственный Комитет направил основные усилия на разработку необходимых для этого законопроектов, которые большей частью основывались на просвещенческих платформах партий эсеров и меньшевиков. Многие проекты ГКНО имели прогрессивный характер и в случае своего осуществления могли изменить народное образование в России, сделав его подлинно свободным и демократическим. Однако планы немедленной децентрализации и демократизации образования, разработанные Комитетом, страдали явной утопичностью. Их проведение в жизнь в условиях перманентного кризиса могло привести лишь к полному разрушению российской системы образования, которая хоть и была несвободной и излишне централизованной, но функционировала достаточно исправно. Нереальным в то время было и предложение о немедленном введении всеобщего, обязательного и бесплатного начального образования.

Еще одним изъяном в деятельности ВУС и других учительских союзов была их чрезмерная политизированность. На словах провозгласив свое неучастие в политике, они не могли остаться нейтральными в остром противоборстве различных партий и общественных сил. Многие преподаватели, студенты, ученики старших классов принимали все более активное участие в политической борьбе, забросив учебную работу. Лидеры учительских организаций видели в учительстве организующую силу революции, претендовали на его участие в государственном управлении. Постепенно Государственный комитет по народному образованию перехватил инициативу образовательных реформ у Министерства народного просвещения, фактически оттеснив его на второй план. Сложившаяся летом 1917 г. ситуация «двоевластия» в сфере образования также препятствовала проведению централизованных преобразований.

По мере нарастания кризиса росли противоречия между хорошо организованными и относительно благополучными преподавателями обеих столиц и основной массой провинциального учительства, положение которой все более ухудшалось. Радикализация учительской массы заставляла руководство ГКНО и Министерства народного просвещения разрабатывать все более смелые проекты реформ, которые одновременно становились все менее осуществимыми. На местах нарастало разочарование деятельностью центральных органов руководства просвещением, которое выражалось, в частности, в требованиях полной передачи образовательных учреждений в руки органов местного самоуправления17.

Одной из форм общественной активности педагогов была борьба за национальную школу, начавшаяся задолго до Февральской революции. Партии и общественные организации разных народов России критиковали центральную власть за ее невнимание к нуждам национального образования, нежелание допускать обучение на родном языке. Временное правительство отменило многие ограничения в этой области, однако не могло, да и не стремилось реально изменить ситуацию. Поэтому с весны 1917 г. на местах явочным порядком началось строительство национальной школы. Среди наиболее заметных проявлений этого были борьба украинской Центральной Рады за «украинизацию» школы, развитие национальных школ в Грузии и Армении, движение мусульманского учительства Поволжья, Крыма и Туркестана за перевод обучения на родной язык. Дело не обходилось без националистических перехлестов - после многолетнего господства русского языка кое-где его роль в школах стремились ограничить, свести к факультативному изучению.

Во многом тогдашняя ситуация на национальных окраинах России повторяется в наше время. Однако это не единственная перекличка современности с историей. Настоятельная необходимость реформ в сфере образования в наши дни заставляет обратиться к опыту 1917 года, когда впервые за долгий период российские деятели образования смогли свободно обобщить накопленный мировой педагогикой опыт и воплотить его в проектах реформ. Идейный пафос реформаторских проектов сводился к следующим пунктам: 1) отмена бюрократического контроля за деятельностью школы; 2) обеспечение единого, всеобщего и бесплатного обучения; 3) автономия школ и демократизация школьного управления; 4) отмена устаревших предметов и методов обучения с целью приближения школы к требованиям жизни; 5) заимствование передового педагогического опыта западных стран. Нетрудно заметить, что все эти задачи, кроме второй, так и не были решены в советский период и сегодня так же остро стоят перед российским образованием.

Попытка решения этих проблем в 1917 году продемонстрировала уже упомянутый утопизм мышления российских педагогов и интеллигенции в целом. На это еще в тот период указывали видные деятели отечественной педагогики, в частности, П.П. Блонский, который в своих статьях высказывался против механического перенимания западного опыта, особенности в части децентрализации школьного управления и специализации образования. «Именно потому, что Россия страна отсталая, - писал он, - ей прежде всего нужно общее образование»1. Блонский и другие педагоги отвергали создание искусственного разрыва между техническим и гуманитарным образованием, умственным и физическим трудом. Они также выступали за разумную централизацию, против поспешного введения автономии школ - пути к «учительском произволу». Суть их программы состояла в том, что для подлинного успеха школьной реформы необходимо создание «возможности органического развития русской школы, а не бюрократических проектов преобразования ее сверху»18.