Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: современное развитие и взгляд в будущее

При всем разнообразии в  наименованиях термин "омбудсмен" является собирательным и представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры.

Институт омбудсмена получил законодательное и общественное признание в государствах с самыми разными формами правления - конституционной монархии, президентской и парламентской республиках. Он успешно функционирует в государствах, принадлежащих к различным правовым системам.

Отечественные правоведы обратили внимание на то, что в ходе государственного развития внутри механизма государства, наряду с законодательной, исполнительной и судебной, постепенно стала выделяться четвертая по значению, самостоятельная ветвь власти - контрольная власть ¹. В качестве одного из орга-

нов этой контрольной  власти, выделяясь из  законодательной  и приобретая

________________________

¹ См.: Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмена // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". СПб., 1999. - С. 198.

² См.: Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти для противодействия коррупции // Государство и право. -2002. -N 3. - С. 9 - 16.

самостоятельность и  независимость от иных органов, и  развивается институт Омбудсмена .

Таким образом,  независимо от того, как в разных странах  называется  уполномоченный по правам человека, в государственном –правовом  смысле он  понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора  за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений.

 

1.2.История   становления  института уполномоченного  по правам человека

 

 История института  омбудсмена  своими корнями уходит  в глубокую древность, когда народы Древней Греции и Древнего Рима пытались установить контроль за соблюдением  прав граждан. Однако на  государственном уровне, такая должность была введена в Швеции в 1809 году и получила название "парламентский омбудсмен". Изменения общественных условий на рубеже XVIII—XIX вв. способствовали возникновению в Швеции конституционных норм. Для того чтобы уравновесить широкие полномочия короля с полномочиями парламента, последнему предоставлялось право избирать специального парламентского комиссара (омбудсмена) для осуществления надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти.

С самого начала этот орган  был наделен функцими осуществлять конституционный контроль за деятельностью исполнительной власти и других органов, а также способствовать улучшению защиты прав граждан от произвола администрации. Идея создания подобной должности широко распространилась. Второй страной, учредившей подобный орган, стала Финляндия (1919 г.). Затем этот институт был создан в Дании, Норвегии, Новой Зеландии, во Франции, в Великобритании и т.д. Идея омбудсмена широко распространилась во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки (как в унитарных государствах, так и в федерациях). До  Первой  мировой  войны институт уполномоченного представлял собой некую скандинавскую экзотику. А вот после Второй мировой  войны он получил мощное развитие. Именно в это время были приняты важные международные правовые документы в области  прав человека. В частности, 10 декабря 1948 года – Всеобщая декларация прав человека ¹. Это дата, которую отмечает весь мир, стала Днем прав человека.

По мере распространения  и становления института омбудсмена, активно велись международные дебаты по этому поводу. Мировая практика доказывает, что даже в странах  с развитыми системами контроля ощущается потребность в публично-правовых средствах защиты. Так, например, Франция, имеющая хорошо развитую систему административной юстиции, ввела в 1973 г. должность медиатора. Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Возрастание государственной  и административной деятельности способствует возникновению противоречивых интересов между властью и гражданином. Этой тенденции способствует и постоянный рост числа работников государственного аппарата, большое количество правовых норм, перегруженность административных судов и т.д. В таких условиях гражданин ежедневно подвергается воздействию ряда административных и других бюрократических органов, что очень часто приводит к недовольству граждан и недоверию их к государству.  

      Таким образом, распространение института омбудсмена и включение

его в конституционно-политическую систему ряда стран объясняется прежде

__________________________

^{1 Всеобщая декларация прав человека (принята генеральной ассамблеей ООН 10.12.1948 г.). Росссийская газета. 05апреля 1995 года.}

 

всего растущим проникновением государства во все социальные области жизни общества, ростом административного аппарата, который, действуя даже в рамках права, может и безвинно ущемить гражданина.Ведомство  омбудсмена относится к высшим органам государства, не являясь в то же время ни органом законодательной власти, ни органом исполнительной власти, ни судебным органом. Важнейшая черта статуса омбудсмена — независимость. В большинстве стран мира он избирается парламентом на срок полномочий последнего и отчитывается перед ним.

Свои контрольные функции  омбудсмен осуществляет по собственной  инициативе, по требованию и по жалобам граждан. В различных странах сфера компетенции омбудсмена неодинакова.

Основной метод работы омбудсмена — рассмотрение и проверка жалоб, поступающих от граждан. Практически  во всех странах граждане имеют прямой контакт с омбудсменом. Исключением являются Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента. Осуществляя свои обязанности по рассмотрению жалоб, омбудсмен обладает достаточно широкими полномочиями: он может потребовать необходимые акты для проверки, знакомиться с различными документами, проводить проверочные действия, требовать объяснений от должностных лиц и граждан. В своей деятельности омбудсмен не связан узко юридическими соображениями, он наблюдает не только за законностью, но и за целесообразностью актов и действий администрации.

Как посредник между  гражданами и государственными органами, омбудсмен не имеет права изменять решения административных органов. Конкретные формы реагирования омбудсмена на нарушение прав граждан весьма разнообразны: представления, рекомендации, обращения, жалобы в Конституционный Суд и т.д. Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам, является ежегодный доклад парламенту, где анализируются наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечаются недостатки в деятельности администрации, высказываются рекомендации по совершенствованию законодательства, практики его применения и т.д.

Таким образом,  на сегодняшний  день в  более чем в ста странах мира есть уполномоченные по правам человека. Опыт их работы в странах Восточной Европы (Польше, Венгрии, Румынии, Словении и др.) показывает, что создание таких структур в большинстве случаев обеспечивает восполнение отсутствующего звена в отношениях государственной власти и населения, способствует строительству демократического правового государства, развитию правосознания граждан и должностных лиц.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА II. Уполномоченный по правам человека в Российской

Федерации: история  должности, порядок назначения,

правовой  статус

 

2.2. Развитие института Уполномоченного по правам человека в России

 

Развитие института  Уполномоченного по правам человека в России условно можно разделить на несколько этапов, в течение которых этот институт развивался от идеи до создания действующей системы.

Предварительный этап – 1991—1992 годы. Он связан с принятием в России 22 ноября 1991 года Декларации о правах и основных свободах человека, в которой говорится также о необходимости создания в стране должности Парламентского Уполномоченного по правам человека. Идея, получившая юридическое оформление в виде декларации, находит широкую поддержку среди политических деятелей, ученых, правозащитников. Но для ее реализации требовалось внести изменение в законодательство, в первую очередь в действующую Конституцию, что в условиях серьезных разногласий между Верховным Советом Росси Президент России делать было невозможно.

Учитывая данное обстоятельство, Президент Российской Федерации  Б. Ельцин своим указом от 1 ноября 1993 года № 1798 создает Комиссию по правам человека при Президенте РФ в качестве совещательного и консультативного органа при Президенте РФ с целью создания условий для реализации Главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина.  Председателем Комиссии был назначен известный правозащитник С. Ковалев.

Комиссия, по сути дела, выполняла  роль средства политической коммуникации, передающей сообщение о нарушениях прав человека от коммуникатора (гражданина) к адресату (Президенту).

Можно с уверенностью констатировать, что до появления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Комиссия по правам человека при Президенте РФ была на территории России единственной специальной правозащитной организацией для содействия всеобщему соблюдению основных прав и свобод человека.

Первый этап – 1993—1995 годы. В 1993 году была принята новая Конституция РФ, в которой декларация о создании должности Уполномоченного по правам человека получила конституционный статус. Отныне, как было сказано во введении, в числе прочих полномочий Государственной Думы Федерального Собрания, указанных в статье 103, вошло также назначение Уполномоченного по правам человека, действующего на основании федерального конституционного закона. Спустя год после образования Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, на основании межфракционных договоренностей, без принятия соответствующего закона об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, как это требовалась по Конституции, основываясь лишь на пункте «д» статьи 103 Конституции, на должность Уполномоченного был назначен уже известный С. Ковалев, депутат Государственной Думы, представитель партии «Выбор России».

С первых дней своего назначения Уполномоченный по правам человека стал главным критиком исполнительной власти за серьезные просчеты по защите прав миллионов граждан, потерявших свои сбережения и за действия федеральных войск в Чеченской Республике, нарушающих, по его мнению, права мирных граждан. Деятельность С. Ковалева вызвала негативную реакцию в президентских и правительственных структурах. В то время Министр обороны П. Грачев назвал его «врагом России». И это при том, что при поддержке общества «Мемориал» и ряда других общественных организаций С. Ковалев создал Миссию Уполномоченного по правам человека на Северном Кавказе. По высказыванию различных СМИ, С. Ковалев был одним из немногих источников информации для российских СМИ об истинном положении дел в Чеченской Республике, о ходе боевых действий, в частности, о боях в Грозном и его бомбардировках.

Следует отметить, что  спустя несколько месяцев после  освобождения от должности С. Ковалев  сыграл важную роль в спасении, заложников захваченных чеченской военизированной группировкой в одной из больниц г. Буденновска Ставропольского края в июне 1995 года. Бывший Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вместе с несколькими депутатами и журналистами стал добровольным заложником, взамен захваченных граждан.

Второй этап – 1996—2003 годы. В конце декабря 1996 года Государственная Дума нового созыва приняла Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который после одобрения Советом Федерации и подписания Президентом России вступил в силу после его официального опубликования.

Выборы и назначение первого всероссийского Уполномоченного после принятия ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в российской Федерации состоялись лишь 22 мая 1998 года. В результате новых фракционных договоренностей Уполномоченным по правам человека из многих кандидатов был избран и утвержден в должности профессор, доктор юридических наук, депутат Государственной Думы, представитель фракции КПРФ О. Миронов.

С первых дней своего назначения О. Миронов столкнулся с реальными  политическими и финансово-техническими проблемами. На процесс формирования института оказывал негативное влияние правовой нигилизм, имеющий место в российском обществе, скептическое отношение к новому институту ряда государственных служащих. Нельзя не отметить и инертность органов государственной власти, в обязанности которых входит обеспечение деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации .Несмотря на указанные проблемы, за пять лет работы О. Миронову все же удалось создать первый российский национальный институт для защиты прав человека. В иерархии государственных должностей должность Уполномоченного стала сравнима с должностью Председателя Конституционного суда. Значительно выросло количество работников аппарата Уполномоченного, улучшилось его материально-техническое состояние. Вместе с тем, так и не был определен статус работников самого аппарата Уполномоченного в системе государственных должностей.

Третий этап – 2004 год и по настоящее время. В начале 2004 года третьим Уполномоченным в России становится кандидат, предложенный Президентом Путиным, В. Лукин, один из основателей партии «Яблоко», бывший депутат Государственной Думы Российской Федерации. Новый Уполномоченный – известная в России и за ее пределами личность с богатым профессиональным и политическим опытом. В отличие от своего предшественника, новый Уполномоченный имеет  историческое образование.