Понятие и основные приоритеты концепции правовой политики РК в сфере исполнения уголовных наказаний

На рубеже XIX - XX веков во многих государствах: США, Великобритании, Германии, Швеции и Франции наряду с широким распространением гуманистических, демократических идей наступил период интенсификации производственных отношений, усиления эксплуатации, массового обнищания и т. п., что привело к необходимости, с одной стороны, защиты прав и свобод наемных рабочих, с другой - социальной помощи малоимущим, нищим, инвалидам и другим группам населения, нуждающимся в специальной поддержке, опеке и защите.

  Особым объектом внимания  во всем мире стали осужденные (заключенные) как одна из наименее  защищенных групп населения. Пенитенциарные  учреждения и содержащиеся в них осужденные (заключенные) становятся предметом специальной социальной заботы государственных, общественных и религиозных организаций во всем мире. Важная роль в обеспечении прав заключенных в местах лишения свободы, в том числе и права на социальное обеспечение, принадлежит международным соглашениям и рекомендациям Организации Объединенных Наций в области защиты прав человека и борьбы с преступностью.

Под эгидой ООН проводятся международные конгрессы по проблемам предупреждения преступлений и обращения с правонарушителями, разрабатываются и принимаются международно-правовые документы ООН в области отношения к осужденным, в которых акцентируется внимание на то, что любые изменения в социально-экономической структуре должны сопровождаться надлежащими реформами в области уголовного правосудия, обеспечивающими соответствие пенитенциарной системы основным ценностям и целям общества, а также устремлениям международного сообщества. [53- С.151.]

В "Минимальных стандартных правилах ООН по обращению с заключенными" 1995 г. (а также в европейском варианте - Европейских пенитенциарных правилах - ЕПП) были определены основные направления социальной политики в отношении осужденных (заключенных). Она основана на принципах уважения человеческого достоинства, справедливого обращения, обеспечения самоуважения, защите прав осужденных и соблюдении международных стандартов.  В этом международном документе указывается, что "в обращении с заключенными следует подчеркивать не их исключение из общества, а то обстоятельство, что они продолжают оставаться его членами. Общественные организации следует поэтому привлекать всюду там, где это возможно, к сотрудничеству с персоналом заведений в целях возвращения заключенных к жизни в обществе. При каждом заведении следует иметь социальных работников, заботящихся о поддержании и укреплении отношений заключенного с его семьей и с могущими принести ему пользу социальными организациями.

Следует принимать меры для того, чтобы заключенные могли сохранять за собой максимум совместимых с законом и условиями из приговора прав в области их гражданских интересов, социального обеспечения и других социальных льгот".[ 54,- С.84.]

Таким образом, проблемы распространения на осужденных к лишению свободы, как, впрочем, и к другим видам наказаний, права на социальное обеспечение носили глобальный характер, а их решение диктовало необходимость совместных усилий как на уровне мирового сообщества, так и отдельного государства. История развития цивилизации привела не только к утверждению понимания человеческих прав всех граждан, в том числе отбывающих наказание в местах лишения свободы, но и к их законодательному признанию в текстах основополагающих документов наиболее авторитетных международных и государственных организаций.

Следующим важным шагом на пути сотрудничества стран в разработке международных стандартов, в том числе и в области социального обеспечения, явилась принятая 18 октября 1961 года Европейская социальная хартия, которая была призвана выполнять функции регионального аналога Всеобщей декларации прав человека в области социальных прав (а не социально-экономических. Нельзя забывать, что по относительному количеству заключенных в РК занимает сегодня лидирующие позиции в мире. РК по безотлагательному улучшению условий содержания заключенных и охране их прав в период отбывания наказания, в том числе прав трудовых и социальных. При ратификации Европейской социальной хартии (в редакции 1996 г.) могут возникнуть определенные трудности в отношении отдельных пунктов. В частности, в отношении п.2 ст.12 (поддерживать систему социального обеспечения на удовлетворительном уровне, по крайней мере, достаточном для ратификации Европейского кодекса социального обеспечения). Эти трудности обусловлены тем, что уровень социального обеспечения в РК не соответствует стандартам, которые предусмотрены европейскими конвенциями. Так, некоторые статьи Европейского кодекса социального обеспечения устанавливают для государства минимальный уровень социальной помощи (соответствует стандартам МОТ), который оно должно предоставить своим гражданам по старости, на материнство, на содержание детей, в случае болезни, безработицы, трудового увечья, профессионального заболевания, инвалидности, потери кормильца и в других случаях.

Выполнение данных рекомендаций и приведение уголовно-исполнительного законодательства зарубежных стран в соответствие с международно-правовыми актами, на наш взгляд, способствовали повышению уровня законности и ответственности пенитенциарных администраций в осуществлении тесного сотрудничества с социальными службами и общественными организациями, призванными помочь заключенным и освобождаемым из мест лишения свободы.

Таким образом, положения международно признанных норм в области социального обеспечения осужденных к лишению свободы представляют собой неотъемлемую часть правовой системы и социальной политики каждого суверенного государства с учетом его социально-экономических условий, а также этнических, религиозных, культурно-исторических факторов. Обязательным требованием международного сообщества является проведение социальной работы с осужденными в пенитенциарных учреждениях для оказания социальной помощи в организации культурных и общеобразовательных мероприятий (включая заочное обучение), консультаций заключенных по правовым вопросам, помощь в устройстве на работу и поисках жилья после освобождения, разъяснение религиозных вопросов и т. д., способствующей незамедлительному воспитательному процессу. ": с самого начала отбывания срока заключения следует думать о будущем, которое ждет заключенного после его освобождения" (ст.80 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными).

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что международное сообщество рассматривает личность осужденного к лишению свободы не только в плане достижения целей уголовного наказания, но и в плане социальном, то есть обеспечения его естественных социальных благ.     Вообще говоря, в большинстве европейских стран к гражданам весьма осторожно применяют такой вид наказания, как лишение свободы за преступления средней тяжести или малозначительные, справедливо полагая, что в большинстве случаев изоляция человека от общества вовсе не способствует его перевоспитанию или исправлению. Изолируя преступников, государство существенно ограничивает их возможность самостоятельно, посредством трудовой деятельности удовлетворять свои материальные и иные жизненно важные социальные потребности в период отбывания наказания в местах лишения свободы.

Следующий важный аспект проблемы: каким образом международное пенитенциарное сотрудничество в области социального обеспечения осужденных (заключенных) к лишению свободы оказывает прямое влияние на правовое регулирование положения заключенных в нашей стране?

Сегодня в задачи уголовно-исполнительного законодательства РК в частности входят: охрана прав, свобод и законных интересов осужденных, оказание осужденным помощи в социальной адаптации. Закреплены законодательно основные права осужденных (ст.10-13 УИК РК), участие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказание, определены формы их участия (ст.19-1, 19-2 УИК РК).

Социальная работа и социальная помощь как составляющие социального обеспечения осужденных в нашей стране, следуя международным требованиям, закреплены законодательно - как раздел социальной политики. Однако в силу экономических и организационных проблем социальная политика в отношении осужденных остается реализованной не до конца.

Комитетом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями были разработаны процедуры эффективного осуществления Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, одобренные резолюцией ЭКОСОС 1984/47 от 25 мая 1984 года. В этом документе всем государствам, законы которых не соответствуют Минимальным стандартным правилам, предлагается принять их и воплотить в национальном законодательстве. Седьмым Конгрессом ООН были приняты стандартные минимальные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних.[ 55, -С.27 - 62.]

Этот международный документ, известный как "Пекинские правила", был утвержден Генеральной Ассамблеей ООН резолюцией 40/33 от 10 декабря 1985 года. В нем в обобщенном виде обозначены подходы к обращению с несовершеннолетними осужденными. Одним же из наиболее объемных и подробных документов, созданных под эгидой ООН в сфере обращения с несовершеннолетними правонарушителями, являются Минимальные стандартные правила обращения с несовершеннолетними, лишенными свободы, утвержденные Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 45/115 от 10 декабря 1990 года.

Согласно этим документам в отношении несовершеннолетних осужденных проведение социальной работы требует достижения дополнительных целей, то есть "обеспечение опеки, защиты, образования и профессиональная подготовка с целью оказания им помощи для выполнения социально полезной и плодотворной роли в обществе" (ст.26.1 Пекинских правил). Следовательно, социальная работа в исправительных учреждениях для несовершеннолетних должна не только решать задачу ресоциализации личности, но и обеспечивать ее гармоничное развитие, не уступающее по качеству развитию их сверстников. В противном случае, по замечанию бывшего председателя Верховного Суда США Рамзея Кларка: "Любая тюрьма может оказаться просто еще одним рассадником преступности - местом, где содержатся трудные ребята".[ 56, -С.294.]

Достижение дополнительных целей при проведении социальной работы с несовершеннолетними, отбывающими наказание в исправительных учреждениях, осуществляется в рамках специального статуса личности несовершеннолетнего. Этот процесс имеет два направления:

обеспечение естественных социальных благ (опека, дополнительные права и льготы, культурно-оздоровительные мероприятия и т. д.);

приобретение новых для себя прав (образование, профессия, право на заключение брака и т. д.).

В 1989 году в Вене представители государств - участников СБСЕ (ныне - ОБСЕ) подписали итоговый документ, в котором содержатся обязательства названных государств соблюдать международные стандарты обращения с заключенными. [57]

Среди проблем, рассматривавшихся в Вене, отдельно обсуждался вопрос об улучшении обращения с лицами, лишенными свободы в любой форме, а также о соблюдении в отношении этой категории граждан международно признанных стандартов, в том числе в области социального обеспечения.

Следует отметить, что действующее в нашей стране уголовно-исполнительное законодательство в целом соответствует требованиям, сформулированным в Минимальных стандартных правилах обращения с заключенными и в других международных пактах, а в ряде случаев оно значительно прогрессивнее. Это, прежде всего, относится к образованию и профессиональной подготовке осужденных.

Вместе с тем при решении вопросов приведения уголовно-исполнительного законодательства в соответствие с международно-правовыми актами необходимо учитывать, что международные акты не являются нормативными актами прямого действия, они соответствующим образом должны быть трансформированы в уголовно-исполнительном законодательстве.

Одним из путей сближения казахстанского и международного законодательства является использование модельного законодательства в сфере исполнения уголовных наказаний. Одним из основных оснований рассмотрения данного направления является появление и развитие новых механизмов правового регулирования. В условиях усиления интеграционных тенденций, появления межгосударственных объединений, возникновения новых вызовов и угроз глобального характера встает вопрос о необходимости гармонизации и унификации законодательства в процессе исполнения уголовных наказаний. В этой связи все большее значение приобретает существование модельного законодательства в сфере уголовного и уголовно-исполнительного права.

На современном этапе наблюдается рост числа таких актов и расширение сфер правового регулирования в сфере исполнения уголовных наказаний. При наличии системообразующих факторов модельные законы и иные правовые акты уже формируют структурированные системы для решения различных проблем правового регулирования в сфере применения уголовного и уголовно-исполнительного права в соответствии с международными стандартами. Подобные системы рекомендательных актов способствуют устранению противоречий в содержании действующих и принимаемых правовых норм, приведению к единому знаменателю норм прав, что соответствует потребностям общественного развития. В процессе разработки и имплементации модельных актов выявляются пробелы в праве и неполнота правового регулирования общественных отношений. Становится очевидным, насколько важным является значение процесса создания модельных норм, выработки концепции, учитывающей мнения и интересы различных социальных групп и слоев, соотношения с другими, уже действующими правовыми актами, способность модельных норм адаптироваться в действующей правовой системе, а также воплощаться в будущих нормативных актах. В целом, модельное законодательство в процессе исполнения уголовных наказаний способствует повышению действенности правового регулирования, поиску путей сближения международного законодательства в исследуемой сфере.