Роль и место дознания в системе досудебного производства

Глава 3 Проблемы совершенствования  дознания

§ 1 Некоторые замечания о системе  органов дознания 
и необходимости ее совершенствования

Что подразумевает российское законодательство под органами дознания? В чем отличие трактовок данного  института, содержащихся в УПК РФ и Федеральном законе "Об оперативно-розыскной  деятельности"? Какие предпосылки обязательны для обладания процессуальным статусом органа дознания? Автор указывает на не решенные законодателем вопросы, касающиеся законодательной регламентации органов дознания, и вносит предложения, направленные на совершенствование УПК РФ.

Уголовно-процессуальный закон называет органами дознания государственные органы и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с законом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5 УПК РФ). Какие именно "другие" полномочия - в законе не уточняется, и это дает возможность констатировать, что государственные органы и должностные лица могут именоваться в уголовном судопроизводстве органами дознания не только в связи с осуществлением ими предварительного расследования в форме дознания.

К органам дознания, согласно ч. 1 ст. 40 УПК РФ, относятся:

1) органы внутренних  дел Российской Федерации, а  также иные органы исполнительной  власти, наделенные в соответствии  с федеральным законом полномочиями  по осуществлению оперативно-розыскной  деятельности;

2) Главный судебный  пристав Российской Федерации,  главный военный судебный пристав,  главный судебный пристав субъекта  Российской Федерации, их заместители,  старший судебный пристав, старший  военный судебный пристав, а  также старшие судебные приставы  Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

3) командиры воинских  частей, соединений, начальники военных  учреждений или гарнизонов;

4) органы государственного  пожарного надзора федеральной противопожарной службы.

Однако данный перечень не позволяет получить исчерпывающее  представление о системе органов дознания. Так, чтобы узнать, что подразумевается под "иными органами исполнительной власти, наделенными... полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности", необходимо обратиться к норме другого закона, а именно ст. 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».⁵⁵ В этой статье названы оперативные подразделения: органов внутренних дел Российской Федерации; органов Федеральной службы безопасности; органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; федеральных органов государственной охраны; таможенных органов Российской Федерации; службы внешней разведки Российской Федерации; Федеральной службы исполнения наказаний.

Подобная трактовка  системы органов дознания не совсем удобна для правоприменительной  практики. Кроме того, сопоставление  норм ч. 1 ст. 40 УПК РФ и ст. 13 ФЗ «Об ОРД» позволяет предположить, что органами дознания могут считаться как органы внутренних дел в целом, так и их оперативные подразделения.

Полагаем, правильным следует  считать то толкование органа дознания, которое дается в уголовно-процессуальном законе, т.е. органами дознания должны называться только органы внутренних дел в целом. В отношении других органов исполнительной власти, как справедливо заметил В.П. Божьев, законодатель ограничился указанием на критерии отнесения их к органам дознания, а именно наличие у соответствующего органа полномочий по осуществлению оперативно-розыскной деятельности⁵⁶. Поэтому органами дознания могут именоваться лишь оперативные подразделения указанных государственных органов.

Главный признак, который  объединяет органы дознания, упомянутые в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ, - это полномочия по реализации оперативно-розыскной деятельности. Отсюда можно сделать вывод: указанные органы дознания выполняют две функции: уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную.

Органы дознания, названные  в п. 2-4 ч. 1 и п. 1-З ч. З ст. 40 УПК  РФ, не осуществляют оперативно-розыскную деятельность, поэтому их задачи как органа дознания ограничиваются выполнением лишь уголовно-процессуальной функции.

Некоторые авторы считают  нецелесообразным, формулируя определение  органов дознания, ограничиваться перечнем органов, наделенных полномочиями на осуществление оперативно-розыскной деятельности⁵⁷. И это понятно: в юридической литературе традиционно разделялись органы дознания и органы, ведущие оперативно-розыскную деятельность. Однако при этом не отрицалось существование оперативно-розыскной функции органа дознания, хотя и составляющей самостоятельный предмет исследования. Прежний УПК РСФСР, как и современный УПК РФ, наделял органы дознания полномочиями на проведение оперативно-розыскных мероприятий. Но если в ст. 117 УПК РСФСР не конкретизировалось, какой из органов дознания обладает этими полномочиями, то в действующем уголовно-процессуальном законодательстве данный пробел ликвидирован. Поэтому причины, побудившие законодателя определить отдельные органы дознания как органы, наделенные полномочиями на осуществление оперативно-розыскной деятельности, очевидны. Вместе с тем, с точки зрения законодательной техники это сделано не совсем удачно. В пункт 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ необходимо включить исчерпывающий перечень органов исполнительной власти, наделенных полномочиями на осуществление оперативно-розыскной деятельности и являющихся одновременно органами дознания. Кроме того, сам подход к их включению в эту группу нуждается в серьезной корректировке.

Так, оперативные подразделения  Федеральной службы исполнения наказаний названы органом дознания в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ и ст. 13 Закона об ОРД. Однако в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ сказано, что неотложные следственные действия производят начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Чем же занимаются оперативные подразделения этого ведомства? Кто реализует остальные его процессуальные полномочия - также лишь начальник или и иные сотрудники органа дознания? Почему именно проведение неотложных следственных действий возложили на начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы? Могут ли такие начальники делегировать свои полномочия по проведению неотложных следственных действий подчиненным должностным лицам? Законодательство, внеся неопределенность в процессуальный статус оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний, а также начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, ответов на поставленные вопросы не дает.

Во всех случаях, когда  закон в качестве органа дознания предусматривает государственный орган, последний фигурирует в ст. 157 УПК РФ как уполномоченный на осуществление неотложных следственных действий. Аналогична ситуация для должностных лиц: они упоминаются в системе органов дознания, и их же закон наделяет правом на производство неотложных следственных действий. Только относительно оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний как органа дознания это условие не выполнено. Попробуем выяснить причину.

Наделение в Федеральной  службе исполнения наказаний именно начальников учреждении и органов уголовно-исполнительной системы правом на осуществление неотложных следственных действий вызвано, вероятно, некоторыми особенностями функционирования этих учреждений и должно способствовать их более быстрому и эффективному реагированию на преступные проявления. Однако сложно представить, что на практике глава указанного учреждения сам проводит неотложные следственные действия по уголовному делу, возбужденному его подчиненными. На него как на руководителя возложен целый комплекс функций: административных, исполнительно-распорядительных, воспитательных и иных, поэтому он физически не сможет сам решать все вопросы, в том числе процессуальные. В подобных обстоятельствах перепоручить проведение неотложных следственных действий наиболее подготовленным сотрудникам органа дознания вполне естественно. Законное обоснование такого решения состоит в том, что органом дознания в рассматриваемом случае признаются оперативные подразделения Федеральной службы исполнения наказаний. Поэтому они и должны реализовывать все те процессуальные полномочия, которые входят в их компетенцию как органа дознания. На практике именно сотрудникам оперативно-режимных частей учреждений и органов уголовно-исполнительной системы поручается проведение неотложных следственных действий, и это не противоречит нормам закона. Однако расхождения в трактовке наименования этого органа дознания вводят правоприменителя в заблуждение.

Ссылаясь на п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ и ст. 13 Закона об ОРД, допустимо  рассматривать в качестве органов дознания оперативные подразделения федеральных органов государственной охраны и службы внешней разведки Российской Федерации. Вместе с тем, они не упомянуты в ст. 157 УПК РФ в числе органов, которые наделены полномочиями на производство неотложных следственных действий и предварительного расследования в форме дознания. Какую же тогда уголовно-процессуальную деятельность органа дознания осуществляют оперативные подразделения этих ведомств - только рассматривают сообщения о преступлениях, выполняют поручения следователя и осуществляют розыскные и оперативно-розыскные мероприятия? Какие уголовные дела они могут возбуждать, чтобы не вторгаться в компетенцию не только других органов дознания, но и следователя? Поручения каких именно следователей они вправе выполнять и какие это должны быть поручения - произвести следственные и иные процессуальные действия или только оперативно-розыскные мероприятия? Могут ли они вообще реализовывать какие-либо процессуальные и иные полномочия, если компетенция указанных подразделений никак не регламентирована законом? Если нет, то правомерно ли рассматривать их в качестве органа дознания?

Допустим, что законодатель не упустил оперативные подразделения  федеральных органов государственной  охраны и службы внешней разведки Российской Федерации из внимания и наделил их процессуальными полномочиями, в том числе на проведение неотложных следственных действий. Тогда, упоминая в п. 6 ст. 157 УПК РФ об иных должностных лицах, которые правомочны производить неотложные следственные действия, он, по аналогии с Федеральной службой исполнения наказаний, должен был иметь в виду не сам государственный орган, а его руководителя либо руководителя оперативного подразделения этого органа. Но если в Федеральной службе исполнения наказаний признание именно начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в качестве субъектов осуществления неотложных следственных действий еще оправдано, то наделение подобными полномочиями руководителей федеральных органов государственной охраны и службы внешней разведки Российской Федерации или руководителей оперативных подразделений этих ведомств представляется довольно необычным. Может быть, следует их просто исключить из перечня органов дознания? Поскольку в законе нет однозначного ответа, остается основываться на предположениях.

Неудачно регламентировав  систему органов дознания, разработчики УПК РФ окончательно ее запутали, предусмотрев в ч. 3 ст. 40, которая называется "Органы дознания", что возбуждение уголовного дела и проведение неотложных следственных действий возлагается законом также на капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании; руководителей геолого-разведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в ч. 1 ст. 40 УПК РФ; глав дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации. Однако, уполномочивая на осуществление этих процессуальных полномочий перечисленных лиц, законодатель тем не менее прямо не устанавливает, что они являются органами дознания: будучи таковыми, указанные должностные лица фигурировали бы в перечне ч. 1 ст. 40 УПК РФ. В каком же статусе они осуществляют уголовно-процессуальную деятельность - как органы дознания или в каком-то ином качестве?

Существует мнение, что "для обладания процессуальным статусом органа дознания необходимо наличие следующих юридических предпосылок: во-первых, создание государственного органа управления в установленном законом порядке, во-вторых, назначение лица на должность, в том числе и на должность руководителя этого органа, и, наконец, в-третьих, наделение уголовно-процессуальным законодательством данного вида органов управления полномочиями на производство дознания"⁵⁸.

Можно ли признать названные  предпосылки достаточными? Сформулированное в законе понятие органа дознания и практика деятельности многих таких органов позволяет утверждать, что нет. Из приведенной ранее формулировки следует, что органами дознания именуются только те государственные органы и должностные лица, которые уполномочены в соответствии с законом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. Капитаны морских и речных судов, руководители геолого-разведочных партий и зимовок, главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации не осуществляют самого дознания, однако на них возложено выполнение не менее важных процессуальных полномочий органа дознания, а именно возбуждение уголовного дела и проведение неотложных следственных действий. Эти полномочия они осуществляют, вероятнее всего, только как органы дознания. В перечне органов и должностных лиц, уполномоченных принимать решение о возбуждении уголовного дела, речь идет только об органе дознания, дознавателе, следователе и прокуроре (ст. 146 УПК РФ), но нет упоминания окапи-танах морских и речных судов, руководителях геолого-разведочных партий и зимовок, главах дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации. Кроме того, в системе тех государственных органов и должностных лиц, которые вправе производить неотложные следственные действия, также фигурируют только те, которым предоставлены законом полномочия именно органов дознания (ч. 2 ст. 157 УПК РФ).

С нашей точки зрения, для того чтобы обладать статусом органа дознания, совершенно не обязательно  быть носителем процессуальных полномочий на проведение дознания. Таким образом, уже то, что капитаны морских и речных судов, руководители геолого-разведочных партий и зимовок, главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации перечислены в ст. 40 УПК РФ, а также то, что они выполняют отдельные процессуальные полномочия органа дознания, дает основание называть их именно органами дознания. При этом вполне очевидно, что эти должностные лица наделяются полномочиями органа дознания эпизодически и при определенных условиях лишь потому, что никто другой, кроме них, не может осуществить уголовно-процессуальную деятельность в дальнем плавании, в местах нахождения геолого-разведочных партий и зимовок, а также иных местах, которые удалены от расположения органов предварительного расследования.