Роль и место дознания в системе досудебного производства

Уголовно-процессуальный закон, определяя систему органов  дознания, в одних случаях относит  к ним государственные органы, в других - должностных лиц. Такое  деление полностью согласуется  с понятием органа дознания, данным в п. 24 ст. 5 УПК РФ.

На чем основано противопоставление этих двух типов органов дознания? Специфическим признаком органов  дознания первой группы является их неопределенность как участников уголовного судопроизводства, так как из наименования самого органа нельзя четко узнать, какие именно его должностные лица осуществляют процессуальные полномочия органа дознания. Что касается органов дознания второй группы, то они персонифицированы в виде конкретного должностного лица, который и наделен соответствующим процессуальным статусом.

Кроме того, в юридической  литературе сложилось мнение о том, что в основе разделения законом  органов дознания на органы-учреждения и органы - должностных лиц лежат  различия в компетенции⁵⁹. Иными словами, когда органом дознания называется государственный орган, то процессуальные полномочия органа дознания составляют содержание деятельности значительной части его сотрудников. Если же органом дознания признается конкретное должностное лицо, то процессуальные полномочия органа дознания составляют компетенцию только этого лица. Поэтому в такой структуре не может быть других должностных лиц органа дознания, так как производство процессуальных полномочий является исключительной компетенцией только органа дознания - конкретного должностного лица. Никто иной, кроме него, не может составить и вынести от его или от своего имени любое процессуальное решение, будь то основные процессуальные документы или же протоколы следственных действий.

Так, наделяя полномочиями органа дознания конкретных должностных лиц в Федеральной службе судебных приставов, командиров воинских частей и соединений, начальников военных учреждений или гарнизонов, капитанов морских и речных судов, руководителей геолого-разведочных партий и зимовок, глав дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, законодатель, видимо, исходил из того, что они могут осуществлять уголовно-процессуальные полномочия органа дознания, если в этом будет необходимость, без ущерба для своих основных должностных обязанностей.

Если речь идет об органе дознания - должностном лице, то понятия "начальник органа дознания" и "орган дознания" совпадают, так  как в этих случаях осуществление  процессуальных полномочий органа дознания считается не частью деятельности учреждений, а специфическим полномочием должностного лица⁶⁰, который является не только руководителем конкретного ведомства, но и процессуальным субъектом. Поэтому полномочия органа дознания и начальника органа дознания в таком случае совмещаются.

На практике орган  дознания - государственный орган (например, органы внутренних дел) представляет собой формирование, систему, состоящую обычно из двух, а иногда и более субъектов: руководителя и подчиненного ему должностного лица (или нескольких лиц). В такой системе руководитель выступает в качестве начальника органа дознания; сам государственный орган не может осуществлять какие-либо конкретные действия, принимать процессуальные решения как орган дознания. Фактически это может сделать только физическое лицо. Учитывая данное обстоятельство, закон вводит в уголовное судопроизводство субъектов, являющихся структурными элементами органа дознания. К ним относятся начальник органа дознания (п. 17 ст. 5 УПК РФ) и дознаватель (п. 7 ст. 5, ст. 41 УПК РФ).

Все полномочия начальника органа дознания в значительной степени связаны с осуществлением процессуального контроля и руководства и с организацией выполнения полномочий, предоставленных законом органу дознания. Но кого он контролирует, кем руководит, кого организует, помимо дознавателя? Очевидно, что в структуре органа дознания должны быть еще какие-либо подчиненные ему сотрудники. Именно поэтому в законе фигурируют сотрудник органа дознания (ч. 2 ст. 95 УПК РФ) и должностное лицо органа дознания (п. 7, 17 ст. 5 УПК РФ), но, к сожалению, в законе эти понятия не определены. Только одно можно считать очевидным: об этих субъектах допустимо говорить только тогда, когда под органом дознания подразумевается структура, состоящая из нескольких субъектов.

Итак, мы определили структурные  элементы органа дознания, представленного в виде государственного органа, где процессуальные полномочия органа дознания составляют содержание деятельности значительной части его сотрудников, а каждый элемент структуры может быть носителем своих отдельных полномочий. Однако, наделив начальника органа дознания полномочиями в сфере осуществления процессуального руководства, законодатель не закрепил их должным образом. В законе содержится лишь понятие начальника органа дознания (п. 17 ст. 5 УПК РФ), но он не фигурирует в п. 47 ст. 5 УПК РФ и главе 6 УПК РФ в числе участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения. Отсутствие в уголовно-процессуальном законе отдельной нормы, регламентирующей процессуальное положение начальника органа дознания и определяющей его полномочия, является существенным упущением законодателя. Оно, безусловно, должно быть устранено, для чего предлагается включить в УПК РФ статью с названием "Начальник органа дознания" по аналогии со ст. 39 УПК РФ, посвященной начальнику следственного отдела.

В заключение хотелось бы констатировать, что нами рассмотрены лишь некоторые проблемы, касающиеся законодательной регламентации органов дознания. Многие вопросы их процессуальной деятельности, полномочий и компетенции, а также процедуры производства дознания продолжают быть объектом научных дискуссий и вызывают немало серьезных проблем в правоприменительной практике. К сожалению, некоторые проблемы обусловлены недостатками законодательной техники, что свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования УПК РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§ 2 Перспективы совершенствования  уголовно-процессуальной деятельности органов дознания

Анализ научной литературы, результаты анкетирования сотрудников  ОВД, а также историко-правовой и  сравнительно-правовой анализ проблемы совершенствования уголовно-процессуальной деятельности органов дознания дал автору основания наметить следующие две важнейшие перспективы в этом плане: 1) дознание в качестве формы предварительного расследования в полном объеме, как практически не отличающееся от предварительного следствия, упразднить, под дознанием впредь понимать тот институт, который ныне называется производством неотложных следственных действий; 2) вести в уголовный процесс институт в основных чертах подобный упраздненной протокольной форме досудебной подготовки материалов.

По поводу последнего предложения нами отмечено, что формирование института протокольной формы досудебной подготовки материалов и закрепление  его в 1985 г. в отдельном разделе  УПК РСФСР произошло не случайно, а в результате ряда научных дискуссий, широкомасштабных исследований проблемы, апробирования в практической деятельности правоохранительных органов.

Институт протокольной формы досудебной подготовки материалов, несмотря на наличие многочисленных его сторонников, был упразднен действующим УПК РФ 2001 г. При этом законодатель, при решении этого вопроса поступил весьма своеобразно. Дознание, осуществляемое в порядке, предусмотренном главой 32 УПК РФ, на самом деле представляет собой нечто среднее между дознанием, по делам, по которым предварительное следствие не обязательно и протокольной формой досудебной подготовки материалов, предусмотренных УПК РСФСР 1960 г. Так, признаками, заимствованными от дознания по УПК 1960 г. в современном дознании являются сам факт возбуждения уголовного дела, необходимый для начала дознания, проведение всех предусмотренных УПК РФ следственных действий и т.д. Представляется, что вместо этого половинчатого решения проблемы, более логично было бы реализовать высказанное нами выше предложение об упразднении дознания в качестве самостоятельной формы предварительного расследования и введения в уголовный процесс института, подобного протокольной форме досудебной подготовки материалов.

В завершение параграфа  нами высказаны некоторые соображения о том, как в общих чертах должен выглядеть указанный выше институт уголовного процесса:

1. Вместо громоздкого  термина "протокольная форма  досудебной подготовки материалов" предлагаем использовать термины  "ускоренное досудебное производство", как, например, это принято в УПК Республики Беларусь или "упрощенное досудебное производство", как это принято в ряде зарубежных стран (Франция, Германия).

2. Ускоренное досудебное  производство должно входить  в компетенцию органов дознания, осуществляться только по делам небольшой тяжести, совершенных в условиях очевидности и в минимально разумный срок.

3. При ускоренном досудебном  производстве, допускается проводить  лишь три следственных действия, разрешенных в соответствии с  ч. 4 ст. 146 УПК РФ до возбуждения уголовного дела (осмотр места происшествия, освидетельствование, назначение судебной экспертизы).

4. Правонарушителю, заявителю,  очевидцам при получении от  них объяснений должны быть  разъяснены положения ст. 51 Конституции  РФ.

5. Правонарушитель, а равно иные участники ускоренного досудебного производства, вправе пригласить адвоката для оказания им квалифицированной юридической помощи, которая гарантирована ст. 48 Конституции РФ.

6. Материалы ускоренного  досудебного производства после  его окончания в установленные сроки направляются прокурору с ходатайством начальника органа дознания о возбуждении уголовного дела и привлечении к уголовной ответственности правонарушителя. Прокурор при согласии с ходатайством начальника органа дознания возбуждает уголовное дело, составляет обвинительный акт и направляет уголовное дело в суд.

При упразднении дознания в качестве самостоятельной формы  предварительного расследования наиболее квалифицированных и опытных  дознавателей специализированных подразделений дознания можно было бы перевести на должности следователей с одновременным расширением штатной численности следственных подразделений. Для другой части бывших дознавателей можно будет ввести штатные должности инспекторов по ускоренному досудебному производству.

Институт производства неотложных следственных действий, предусмотренный  ст. 157 УПК РФ, в свете наших  предложений, будет называться дознанием. Непосредственно дознание будут  производить сотрудники криминальной милиции.

В заключении подводятся итоги исследования, делаются обобщающие выводы и даются практические рекомендации. В приложении № 1 приводятся предлагаемые автором изменения и дополнения в ст. 40 и в ч. 2 ст. 157 УПК РФ. В приложении № 2 дается перечень статей УК РФ, предусматривающих ответственность только за преступления небольшой тяжести, уголовные дела о которых входят в подследственность органов дознания, в приложении № 3 - предусматривающих ответственность только за преступления средней тяжести, в приложении № 4 - предусматривающих в различных своих частях ответственность за преступления небольшой и средней тяжести.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

Значение деятельности органов дознания существенно возросло в связи с изменениями и  дополнениями, внесенными в уголовно-процессуальное законодательство России в 2001-2005 гг. К ведению органов дознания были отнесены дела о многих преступлениях, ранее находившихся в производстве. Причем отдельные виды этих преступлений весьма широко распространены.

Наряду с очевидными положительными сдвигами, такими, как упрощение производства по уголовным делам о преступлениях небольшой тяжести, предоставление полномочий органов дознания субъектам, испытывающим в этом необходимость, все же отдельные дефиниции норм, закрепляющих понятийный аппарат, и функциональные характеристики данного института допускают двоякое толкование и содержат достаточно много пробелов, требующих законодательного устранения.

Различные проблемные аспекты  процессуальной деятельности органов  дознания в разное время являлись объектами теоретического изучения, в результате которого выработаны рекомендации, способствующие решению части, а отнюдь не всех проблем рассматриваемого процессуального института.

Видные ученые-процессуалисты производили свои исследования в  различных направлениях деятельности по производству дознания. Учеными разрабатывались как общие (Н.С. Алексеев, А.Н. Ахпанов, В.П. Божьев, А.И. Бастрыкин, Ю.Н. Белозеров, Н.А. Власова, И.М. Гуткин, СИ. Гирько, А.П. Гуляев, В.Г. Даев, СП. Ефимичев, В.А. Иванов, И.Ф. Крылов, В.А. Михайлов, А.Я. Марков, Г.М. Мачковский, Н.Е. Павлов, А.А. Петуховский, М.С. Строгович, В.М. Савицкий, И.Я. Фойницкий, М.А. Чельцов, B.C. Чистяков, А.А. Чувилев, В.М. Шимановский, СП. Щерба, Р.Х. Якупов и другие), так и частные (О.В. Мичурина, А.Я. Марков, Д.В. Осипова, И.А. Попов, М.П. Поляков, Э.В. Рейтенбах, А.П. Рыжаков и другие) проблемы рассматриваемого института. Различным аспектам анализируемого института были посвящены в разное время, в частности, диссертационные исследования О.В. Айвазовой, СВ. Болотина, A.M. Донцова, А.С. Есиной, А.Х. Кишиева, З.Ф. Ковриги, А.П. Кругликова, Г.Д. Луковникова, С.Л. Масленкова, Н.И. Мингалина, Л.В. Павлухина, В.А. Похмел¬кина, Г.И. Седовой, А.Б. Сергеева и др.

Однако не получили широкой  и комплексной проработки вопросы  функциональной характеристики деятельности субъектов дознания в условиях действия УПК РФ. Отдельным аспектам их деятельности посвящены лишь немногие статьи. Поэтому именно сегодня вопросы законодательного регулирования основных направлений деятельности органов дознания приобретают особую актуальность и представляют повышенный научный и практический интерес.