История зарождения и становления органов прокуратуры

Тема 1. История зарождения и становления органов прокуратуры.

Вопросы:

1. Прокураторы, возные, инстигаторы в ВКЛ.
2. Образование прокуратуры в России. Дореформенная прокуратура (от Петра I до 1864 года).
3. Характеристика пореформенной прокуратуры (с 1864 года по 1917 год).
4. Советский период развития прокуратуры (с 1922 года по 1991 год).

Вопрос о времени появления прокуратуры в Беларуси является достаточно сложным и в литературе практически не рассмотрен. Уже в XV–XVI вв. в Великом княжестве Литовском, политическим, экономическим и культурным центром которого были белорусские земли, существовали должности, близкие по объему выполняемых полномочий к прокурорским. Статутами ВКЛ 1529 года, 1566 года и 1588 года регулировалась деятельность прокураторов и возных. Первые представляли собой адвокатов в нынешнем понимании слова. Вторые – нечто среднее между прокурором, следователем и дознавателем.

При рассмотрении тяжелых  уголовных дел в копном суде на данный суд приглашался представитель государственной либо панской администрации – возный или виж, который осуществлял функции надзора за соблюдением копных обычаев и копного права. Заключения возного или вижа для должностных лиц государственной администрации имели довольно важное значение и не должны были обжаловаться другими лицами. Таким образом, возный или виж могли приносить свои протесты в апелляционный суд, где указывались нарушения на несоблюдение вынесенного приговора нормам применяемого обычного права, а также проведенного в суде порядка процесса действующему праву. Данная надзорная функция выступает реальным прототипом современного надзорного производства.

Возные, пришедшие на смену вижам, в основные обязанности которых  входило расследование тяжких преступлений, осуществляли свои функции в судах  различных уровней. В Великокняжеском суде в данной процессуальной роли нередко выступали комиссары. На данные должности назначали «людей добрих, веры годных, цнотливых и оселых в том же повете».

На данном этапе функционирования судебной системы поддержание государственного обвинения осуществлялось, в основном, самим великим князем (в Великокняжеском суде) или канцлером. Специальных должностей для этого предусмотрено не было. Это связано с тем, что в то время публичный процесс носил преимущественно исковой характер, где обязанность по представлению необходимых доказательств и обвинение лежала на лице, предъявлявшем соответствующий иск.

Немаловажным в процессе формирования института прокуратуры является образование в ВКЛ и Польши такой государственной должности, как инстигатор (от лат. instigo – возбуждаю). Данное должностное лицо выполняло функции главного прокурора государства. На территории Польши данная должность введена в 1557 году. В ВКЛ впервые эта должность с присущими ей полномочиями упоминается в 1565 году. С XVII в. инстигатор имел своим заместителем вице-инстигатора. Инстигатор выступал по всем делам публичного обвинения, приносил протесты на преступления против государства и великого князя, охранял доходы великого князя, а также мог поддерживать обвинение в интересах частных лиц, но при наличии жалобы потерпевшей стороны. В свою очередь, данное должностное лицо непосредственно подчинялось канцлеру.

В процессе судебного следствия  функцию поддержания обвинения  и порядка в зале заседания  выполняли трибунальские инстигаторы: в Трибунале коронном (с 1578 г.) и Трибунале ВКЛ (с 1581 г.).

Исторические аспекты образования  и развития института прокуратуры  как органа надзора за соблюдением  законности в России в большей  своей степени характерны и для  Беларуси, которая в результате разделов Речи Посполитой в конце XVIII в. основной своей частью отошла к Российской империи. Однако нормы Статута ВКЛ 1588 года продолжали регулировать различные сферы деятельности, в т.ч. и уголовно-процессуальную. Данное положение подтверждается и тем, что во время царизма правительство стремилось унифицировать законодательство и лишь в 1830 году действие Статута ВКЛ 1588 года было отменено, и на белорусские губернии распространилось общее российское законодательство с некоторыми оговорками и изъятиями.

Развитие прокуратуры на территории России связано с именем великого реформатора начала XVIII в. – царя Петра Алексеевича, искавшего пути и средства ускорения преобразований государственного управления и построения единого централизованного государства. Тем самым он пришел к выводу создать особый надзорный орган, способный «уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония».

 С этой целью Указом от 5 марта 1711 г. была учреждена должность генерал-фискала, который должен был «тайно проведывать, доносить и обличать». Однако вскоре сам Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и ненавидим». В результате дальнейших сопоставлений 12 января 1722 г. Указом Петра I в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым государем генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором. Как следует из Указа, генерал-прокурор является «оком государевым». Ему предписывалось строго следить за тем, «чтобы не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись». В Указе «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. было отмечено, что «и понеже сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет».

Органы прокуратуры создавались  постепенно в различных губерниях  в течение ряда лет. Прокуроры  состояли и при коллегиях Сената, провинций (губерний) и при надворных судах.

На прокуратуру была возложена  обязанность осуществлять наблюдение за соблюдением законов поднадзорными ей государственными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских домах, тюрьмах.

В соответствии с замыслом Петра  I в последние годы его царствования прокурорский надзор стал выполнять существенную роль в укреплении государственности, в финансовых делах.

При императрице Екатерине  I и императоре Петре II роль и значение, прокуратуры существенно снизились: были упразднены должности генерал-прокурора и прокуроров надзорных судов. Следствием чего было проведение политики в сфере усиления роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своих полномочий.

В последующем в период правления Анны Иоанновны, произошло существенное развитие  вертикали  прокурорской  власти. Указом 1730 г. восстанавливается деятельность органов прокуратуры (генерал-прокурора, прокуроров коллегий, надзорных судов). Причина этого решения была разъяснена в самом Указе: «В государственных делах слабое чинится управление, и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получать не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают».

В дальнейшем своем развитии Указом императрицы Елизаветы 
Петровны от 12 декабря 1741 г. прокуратура  была наделена теми правами, которые имела в период правления Петра I. Прокуратуре были предоставлены полномочия по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.

При императрице Екатерине  II прокуратура, продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим государственным органом общей компетенции.

В целом в дореформенный  период (до 1864 г.) губернские прокуроры осуществляли надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями — «присутственными местами», как судебными, так и административными.

Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II. Еще до судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи».

В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. К их числу относятся:

• единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора;
• осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;
• осуществление «верховного» надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции);
• строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров;
• независимость прокуроров от «местных» влияний при принятии ими любого решения. Обеспечению независимости прокуроров в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом (письмом) Императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло прерогативу Генерал-прокурора Российской Империи.

К установленному порядку формирования органов прокуратуры того времени следует дополнить и такой весьма существенный фактор как материальное обеспечение прокуроров. Кроме того, прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Существовало сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Только представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. В силу одного этого обстоятельства они являлись рьяными защитниками царского престола. Нельзя не учитывать также и то, что учебные заведения того времени готовили юристов не только как высококвалифицированных профессионалов, но и как высокообразованных людей. Будущих прокуроров готовили на факультете правоведения. Это было самым престижным учебным заведением России, основанным на базе Царскосельского лицея, созданного Александром I.

      В 1864 году с проведением судебной реформы начался новый этап в развитии прокуратуры. Создатели судебных Уставов исходили из того, что суд, вмешиваясь в уголовное расследование, судопроизводство, создает предпосылки для заинтересованности суда в разрешении данного дела, что естественно, не способствовало вынесению справедливого приговора, следовательно, суд должен быть отделен. Но предвзятое мнение, которое могло сложиться у прокурора во время проведения расследования также не способствует нормальной деятельности, так как прокурор сам осуществлял и расследование, и, одновременно, надзор за правильностью. Таким образом,  одной из целей проводимой реформы было освобождение органов судебной власти от обвинительной функции. Это привело к тому, что прокуратура из органа надзора была преобразована в орган уголовного преследования, который находился в структуре исполнительной власти. Этому способствовала и законодательная «эйфория», то есть существовала мнение, что законы должны будут действовать и исполняться сами без определенного надзора, в том числе и прокурорского.

Судебные уставы 1864 года включали в себя четыре основных закона: Учреждение судебных установлений, определяющих порядок судоустройства, Устав гражданского судопроизводства, Устав уголовного судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

В Учреждении судебных установлений прокурорам был посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора». Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах. Прокуроры имели помощников, так называемых товарищей. Закон устанавливал, что прокуроры руководствуются единственно своим убеждением и существующими законами. На местах прокурорская власть была представлена прокурором судебной палаты, округ которой охватывал несколько губерний; прокурором окружного суда и его товарищами. Окружной суд создавался на несколько уездов, и прокурор окружного суда находился в месте постоянного пребывания суда, а его товарищи — в уездных городах судебного округа.

В скором времени началось преобразование функций органов прокуратуры, хотя надзор в полной мере так и не был восстановлен. В это время отсутствует общая теория прокурорского надзора, деятельность прокуратуры при подготовке законов рассматривалась только с точки зрения уголовного судопроизводства. Во главе прокуратуры по-прежнему стоял генерал-прокурор, который вместе с тем, будучи министром юстиции, являлся органом высшего судебного управления.

      На прокуратуру было возложено наблюдение за соблюдением внутреннего устройства суда, участие в рассмотрении дисциплинарных дел. В сфере уголовного процесса: наблюдение за следствием, надзор за полицейским дознанием, вправе возбуждать дела и проводить предварительное расследование. Существовали и чисто надзорные функции: избрание меры пресечения, наблюдение за законностью нахождения обвиняемого под стражей, разделение и соединение уголовных дел. С 1864 года статья 4 Устава уголовного судопроизводства Российской империи: поддержание государственного обвинения перед судом. Прокурор был стороной наравне с защитником и подсудимым. Он был вправе опротестовать решение суда.

Устав гражданского судопроизводства устанавливал, что прокурор обязан давать заключения: по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских общин; по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и «умалишенных»; по спорам о подлоге документов; по делам брачным и о законности рождения; по просьбам о выдаче свидетельства на «право бедности»; по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненных распоряжениями лиц административного ведомства и по некоторым другим вопросам. Деятельность прокуроров делилась на законоохранительную и обвинительную. Уже с периода царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган. Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после Революции 1905 г.     

Царская прокуратура стала одним из тех государственных органов, который реализовывал в жизнь политику по проведению массового террора против революционно настроенных масс. Поэтому после 1917 г. прокуратура была упразднена. Декретом № 1 «О суде» 24 ноября 1917 г. была упразднен институт прокурорского надзора. Функции органов прокуратуры выполнялись различными органами. Основная тяжесть в надзоре за соблюдением революционной законности была возложена на рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам. В течение весьма короткого времени надзор за исполнением законов осуществляли также органы Народного Комиссариата государственного контроля, пока в 1920 г. они не были ликвидированы в силу их малоэффективности.