Использование нормативно-подушевого метода расчета стоимости образовательных услуг: основные подходы

 

План:

1. Методические подходы к планированию бюджетных средств на образование и распределению их на подушевой основе
2. Методические рекомендации по расчету нормативов подушевого финансирования в общем образовании

2.1.Нормативно-правовая база методических рекомендаций

2.2. Порядок расчета норматива расходов на реализацию государственного стандарта общего образования (основных образовательных программ)

2.3. Порядок  расчета объема субвенций

2.4. Порядок «мягкого» перехода к формированию бюджетов образовательных учреждений на нормативной основе

3. Методические рекомендации по исполнению бюджета образовательного учреждения на основе подушевого норматива бюджетного финансирования.

3.1.Особенности применения методики расчета норматива

финансирования  по уровням бюджетной системы

 

 

 

 

 

 

Введение

В настоящее  время почти повсеместно признано, что наиболее предпочтительным методом  распределением ресурсов на  образование  является схема «деньги следуют  за учащимися», то есть финансирование на основе спроса. Она часто называется «подушевым распределением средств»¹ или «нормативно-бюджетным финансированием». Она означает, что объем финансирования, прежде всего, зависит от числа учащихся. Другими словами, количество выделяемых средств соответствует потребностям учебного заведения для обеспечения должного качества образования каждого учащегося.

Основная  проблема при переходе на подушевую схему финансирования заключается в разработке оптимальной схемы, которая бы в полной мере отвечала критериям эффективности и справедливости.

Нормативно-бюджетное  финансирование образования можно  рассматривать как своего рода контракт, который заключает финансирующая  организация (государство) с учебными заведениями. Согласно контракту, учебные  заведения получают определенные суммы  денег за оказание просветительских услуг учащимся и за предоставление им возможности добиться желаемых результатов. Схема финансирования и условия  контракта, содержащие требования к  школам и порядок его исполнения, представляют собой переменные величины, которые изменяются в зависимости  от типа системы образования. Они  могут варьироваться от строгого механизма распределения ресурсов, подкрепленного ясным соглашением, до более гибкой схемы, при отсутствии явных контрактов между государством и учебными заведениями.

Целью данной работы является описание финансирования учебных заведений  из общего бюджета, а не процесса формирования бюджета.

 

1.Методические подходы к планированию бюджетных средств на образование и распределению их на подушевой основе

Методические  подходы состоят из двух взаимосвязанных частей, которые позволяют сформулировать:

• порядок  планирования и формирования бюджета  образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания,

• порядок  доведения бюджетных средств  до уровня школы и распределение  их на подушевой основе.

Такой подход учитывает вводимые законодательством  разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий.

Методика  планирования финансовых средств при определении норматива бюджетного финансирования на одного учащегося базируется на учете следующих положений:

• планирование осуществляется на основе определения  стоимости стандартной бюджетной услуги на учащегося,

• учитывается  специфика контингента обучаемых (наличие коррекционных классов, обучение на дому, типы образовательных программ и др.),

• в нормативе  осуществляется учет законодательно определенных натуральных норм (наполняемость классов, санитарные нормы и др.),

• для определения  стоимости стандартной образовательной  услуги используются нормы федерального законодательства, обязательные для исполнения, и влияющие на стоимость образовательной услуги, • учет различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания.

Методика  и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе решает следующие задачи:

• определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов

• выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на основе сметы, составленной образовательным учреждением.

При этом нормативно-подушевой принцип используется на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном, уровне образовательного учреждения.

На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, расчет которых должен осуществляться с применением подушевых нормативов.

На муниципальном  уровне, при формировании бюджетов образовательных учреждений должны использоваться нормативы (областные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджеты образовательных учреждений на тех же принципах.

При формировании бюджетов образовательных учреждений с применением подушевых нормативов используются только два показателя:

• величина норматива на одного обучающегося по типу программы и ступени обучения

• число обучающихся по этим программам.

Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной  системы до другого, вплоть до образовательного учреждения осуществляется исключительно по этим двум показателям. Использование статей бюджетной классификации на этапе формирования бюджетов, не допускается. Выделение средств образовательному учреждению также осуществляется «единой суммой», без разбивки по статьям.

В том случае, если этот принцип нарушается и муниципалитеты или образовательные учреждения получают бюджетные средства не единой цифрой, а с делением на статьи бюджетной классификации, деформируется сама цель нормативного подушевого финансирования - финансирование по учащимся, получателям образовательной услуги, повышение самостоятельности образовательных учреждений в принятии решений.

Только после  выделения (одной цифрой) бюджета, происходит формирование сметы расходов образовательного учреждения. При этом руководитель сам определяет направления использования полученных ресурсов и формирует смету по статьям бюджетной классификации в соответствии с поставленными целями и задачами данного образовательного учреждения.

Смета утверждается в установленном законом порядке и исполняется в порядке, также регламентируемом законодательством.

Такой механизм, с одной стороны  позволяет формировать бюджет на подушевой нормативной основе, с другой, расширяет права руководителя образовательного учреждения, соответствует нормам Бюджетного кодекса, а также не входит в противоречие с принципами казначейского исполнения бюджета.

При таком  порядке достигается наиболее эффективное  использование бюджетных средств. Руководители и муниципального уровня и уровня образовательного учреждения сами производят реструктуризацию в рамках выделенных им финансовых средств, так как «сэкономленные средства» остаются в их распоряжении и идут на нужды образования, а не изымаются в бюджет. Кроме того, соблюдается принцип равенства доступа и прозрачности, так как и при формировании бюджета и при выделении финансовых ресурсов используются величина подушевого норматива и числа учащихся. Никакие сетевые показатели в расчете не присутствуют (например, число классов-комплектов или число ставок), что позволяет сокращать эти параметры, которые перестают быть «фондообразующими».

Матрица формирования бюджетов и исполнения бюджетов разного уровня, сформированных с применением подушевого норматива

Предлагаемый  формализованный подход к определению  объемов бюджета (сметы) школы, дает возможность применить ту же методику и при определении объемов бюджета для межбюджетных перечислений при реализации норм вводимых новым законодательством, за счет образовательных субвенций. Такой подход к определению бюджета « снизу вверх», от потребности учащихся особенностей их программ обучения, в отличие от традиционного подхода « сверху вниз» только от финансовых возможностей бюджета, позволяет защитить интересы образовательных учреждений, объективно находящихся в менее выгодных условиях (меньшаянаполняемость, большое число детей с отклонениями, требующих дополнительных финансовых ресурсов). Это реальный способ ввести в практику работы финансовых региональных органов, осуществляющих расчеты межбюджетных перечислений, более детальный учет существующей потребности различных категорий учащихся.

Осуществляя на региональном уровне формализованный расчет норматива бюджетной обеспеченности и доведя финансовые ресурсы до муниципалитетов, областная администрация имеет реальный механизм стимулирования муниципалитетов по законодательному закреплению уже на муниципальном уровне порядка финансирования ОУ на нормативной основе.

Расчет показателей  подушевого бюджетного финансирования, способ и порядок этого расчета являются необходимым, но не достаточным условием реализации подушевого принципа в образовании.

Введение  во многих регионах казначейства как  регионального, так и особенно федерального, болезненно сказывается на возможности реализации автономии образовательных учреждений. Требования единого расчетного счета, а также ужесточенный детальный контроль за использованием бюджетных средств является существенным препятствием на пути роста эффективности, прозрачности и управляемости ОУ. В то же время, применение формализованной процедуры определения бюджетов образовательных учреждений является первым шагом к согласованности действий представителей отрасли и финансовых департаментов.

В целом, предлагаемая методика является одним из этапов реализации плана по переходу на подушевое бюджетное финансирование, которая учитывает как установки проекта «Реформа системы образования», так и изменение законодательной базы федерального, регионального и муниципального уровней.

2.Методические рекомендации по расчету нормативов подушевого финансирования в общем образовании

Расчет показателей  подушевого бюджетного финансирования (Методика) является одним из этапов реализации нормативного подушевого финансирования. Ее применение создает возможность объективного и прозрачного способа распределения финансовых ресурсов по образовательным учреждениям. При формализованном способе (по формуле) распределения бюджетных средств, образовательные учреждения ставятся в равные условия, их финансовое благополучие зависит, прежде всего, от числа обучающихся.

В методике осуществляется расчет нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования – подушевого норматива в образовании.

Методика  содержит:

Расчет показателей подушевого бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений в разрезе ступеней образования - (i)начальная, (ii) основная, (iii) старшая школа.  учет различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания (поправочных коэффициентов). Определение закрытого перечня поправочных коэффициентов (не более 7-10) дает возможность формализовать те факторы, которые для данной территории9 (образовательного учреждения) являются существенными и объективно влияют на стоимость обучения.

При определении  абсолютных значений коэффициентов  использовались как нормы федерального законодательства, так и значения коэффициентов, полученных расчетным путем и используемые в пилотных регионах проекта. При этом в коэффициентах рекомендуется учитывать следующие особенности:

• Различия в  месторасположении (городские и  сельские районы);

• Различия в  размере школы;

• Реализация специальных программ обучения;

• Предоставление индивидуального обучения детям  с ограниченными возможностями здоровья;

• Проведение программ углубленного изучения по отдельным  предметам.

2.1.Нормативно-правовая база методических рекомендаций

Разработка  Методических рекомендаций осуществлялась в соответствии с нормами федерального законодательства, а также с учетом норм регионального законодательства, касающегося расчета показателей нормативного бюджетного финансирования:

- Законом  Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 07.07.2003 № 123-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений»);

- Бюджетным  кодексом Российской Федерации  (в редакции Федерального закона  от 23.12.2003. № 186-ФЗ);

- Федеральным  законом от № 95-ФЗ от 04.07.03 "О  внесении изменений и дополнений  в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

- Федеральным  законом № 131-ФЗ от 06.10.03 «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- Постановлением  Правительства Российской Федерации  №196 от 19.03.01 «Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении»;

- Положениями  Базисного учебного плана образовательных  учреждений Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства общего и профессионального образования РФ № 322 от 09.02.1998;