Счетная палата

В 2012 году Счетной палатой осуществлен необходимый комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий для подготовки заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете, бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2013–2015 годы, на отчеты об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2011 год, ежеквартальных оперативных отчетов о ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 2012 год. Для непосредственной реализации этих задач проведено 226 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

В рамках предварительного контроля осуществлялся анализ показателей  проекта федерального закона «О федеральном  бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (далее – законопроект), а также основных параметров бюджетной системы Российской Федерации (далее – бюджетная система) на 2013–2015 годы, который показал, что законопроект направлен на решение важнейших задач, связанных с обеспечением макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости, реализацией первоочередных задач в социальной сфере, обеспечением обороноспособности страны, концентрацией ресурсов для осуществления качественного оснащения Вооруженных Сил, поддержкой приоритетных отраслей экономики.

Планируемое введение с 2013 года новых  бюджетных правил в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (далее – ФНБ),определения общего объема расходов направлено на снижение зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры. При этом однако доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета в 2013–2015 годах остается значительной. Несмотря на планируемое снижение ненефтегазового дефицита, его величина составит в 2015 году 8,4 % ВВП.

В этих условиях возрастает актуальность системы мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов и бюджетной дисциплины, усиление контроля за использованием государственных средств.

В Заключении указывалось, что макроэкономические условия разработки прогноза характеризуются продолжающимся экономическим ростом, дальнейшим сокращением численности безработных при нестабильном состоянии мировой экономики, обусловливающем сохранение значительного оттока капитала из страны, высокую волатильность курсовой динамики рубля по отношению к доллару США с общей тенденцией к его ослаблению, а также снижением темпов роста в отдельных секторах экономики.

Макроэкономические условия формирования прогноза социально-экономического развития на период до 2015 года представлены на  рисунке 4.(см. приложение 3).

Основные риски в достижении прогнозируемых параметров объема, темпов роста и индекса-дефлятора ВВП  связаны с сохранением высокой  зависимости российской экономики  от ситуации на мировых рынках сырья  и капиталов, со снижением мировой  цены на нефть ниже прогнозируемого  уровня, с обеспечением прогнозируемого роста инвестиций в основной капитал и возможностью поддержания потребительского спроса, не способствующего ускорению инфляции.

По мнению Счетной палаты, Российская Федерация, обеспечивая 15 % мировой торговли нефтью, поставляя на рынки Европы около 50 % своего экспорта нефти, обязана иметь глубоко продуманную, скоординированную государственную стратегию поведения на глобальном нефтяном рынке и эффективные формы влияния в данной ключевой сфере.

Экспорт сырой нефти из Российской Федерации в 2011 году по странам-потребителям представлен на рисунке 5.

Рис. 5. Экспорт нефти из России в 2011 году по странам-потребителям

Требуется осуществить намеченную систему мер по диверсификации путей поставок энергоресурсов, улучшению качества экспортируемой нефти, глубокой переработке сырья на территории Российской Федерации.

По мнению Счетной палаты, в изменившихся условиях функционирования экономики субъектов Российской Федерации (в том числе из-за вступления России в ВТО) для решения задач по финансовому обеспечению передаваемых полномочий, стимулированию перехода к программно-целевому методу бюджетного планирования и реализации положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года требуется разработка новых направлений развития системы межбюджетных отношений и принятие Правительством Российской Федерации соответствующего нормативного документа.¹⁶

Особое внимание обращено на проблему сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Данные об их дефиците в 2011–2015 годах приведены на рисунке 6.

Рис. 6. Дефицит консолидированных  бюджетов субъектов РФ в 2011-2015 годах

Отмечено, что сохраняются риски  в обеспечении устойчивости региональных бюджетов, а также местных бюджетов, связанные с существенным объемом долговых обязательств. Объем общего долга субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 1 августа 2012 года составил 1 319,3 млрд. рублей и увеличился по сравнению с 2008 годом в 1,9 раза, в том числе государственный долг субъектов Российской Федерации – 1111,1 млрд. рублей (в 1,85 раза), долг муниципальных образований – 208,2 млрд. рублей (в 2,2 раза). В 2013–2015 годах сохранится существенная нагрузка на региональные и местные бюджеты по возврату ранее предоставленных бюджетных кредитов, задолженность по которым на 1 августа 2012 года составила 400,3 млрд. рублей.

В Заключении отмечено, что объем государственного долга Российской Федерации (далее – государственный долг) увеличится с 13,1 % ВВП в 2013 году до 13,4 % ВВП в 2015 году и составит 11,1 трлн. рублей в основном за счет роста государственного внутреннего долга.

Данные об изменении объема государственного долга Российской Федерации в 2006–2015 годах представлены на рисунке 7.(см. приложение 4).

Расходы по обслуживанию государственного долга увеличатся с 425,3 млрд. рублей в 2013 году до 508,0 млрд. рублей в 2015 году, что существенно превысит бюджетные ассигнования, направляемые в 2015 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации (327,6 млрд. рублей), здравоохранение (373,1 млрд. рублей).

В рамках предварительного контроля Счетной палатой проведена экспертиза и подготовлены заключения на законопроекты «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» и «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», которые были рассмотрены Коллегией Счетной палаты и в установленном порядке направлены в Государственную Думу и Совет Федерации.

В ходе проведения экспертизы законопроекта  «О бюджете Пенсионного фонда  Российской Федерации на 2013 год и  на плановый период 2014 и 2015 годов» установлено, что расходы, связанные с направлением извещений застрахованным лицам о состоянии специальной части их индивидуальных лицевых счетов, на 2013 год запланированы в сумме 2 464,7 млн. рублей.

Счетная палата отметила, что, учитывая возможность бесплатного предоставления этих сведений в электронном формате или при личном обращении застрахованных лиц, названные расходы Пенсионного фонда Российской Федерации (далее – ПФР) представляются нецелесообразными.¹⁷

В заключении на проект федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» отмечено, что не определен порядок возврата средств страхового резерва по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 30,5 млрд. рублей, которые направляются на покрытие дефицита средств по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также не установлены срок возврата и источник финансирования, из которого средства страхового резерва должны быть восстановлены. Прекращение в 2013 году финансирования расходов на развитие центров реабилитации Фонда социального страхования Российской Федерации (далее – ФСС) влечет за собой возникновение рисков дезорганизации их работы по медицинской и социальной реабилитации лиц, получивших повреждение здоровья вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Экспертиза законопроекта «О бюджете  Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» показала, что в связи с прогнозируемым ростом объемов собственных доходов бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее – ФФОМС) объем межбюджетных трансфертов, направляемых в бюджет ФФОМС из федерального бюджета, сокращается с 50,4 млрд. рублей в 2013 году до 1,0 млрд. рублей в 2015 году.

Статьей 14 Федерального закона «О Счетной  палате Российской Федерации» установлено, что Счетная палата осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными назначениями, выявляет и анализирует отклонения и нарушения, вносит предложения по их устранению.

В рамках оперативного контроля за исполнением  федерального бюджета проведена проверка соблюдения сроков составления, утверждения и доведения показателей сводной бюджетной росписи, лимитов бюджетных обязательств, соответствия сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов». По результатам проверки направлены представления Счетной палаты Минфину России и Федеральному казначейству.

Анализ основных характеристик  и текстовых статей Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (с изменениями) показал, что в 2012 году в указанный Федеральный закон 3 раза вносились изменения федеральными законами от 5 июня 2012 г. № 48-ФЗ, от 28 июля 2012 г. № 127-ФЗ и от 3 декабря 2012 г. № 247-ФЗ, при этом в июне и декабре 2012 года были скорректированы основные характеристики федерального бюджета на 2012 год. В отчетном году сохраняла актуальность проблема повышения качества управления государственными финансами.

В связи с масштабными заимствованиями  в 2009–2012 годах значительно увеличился государственный долг Российской Федерации в основном за счет роста внутреннего долга, что, в свою очередь, обусловило рост расходов на его обслуживание.

Увеличение объема государственного долга требует улучшения прогнозирования показателей программ государственных внутренних и внешних заимствований, их взаимоувязки с результатами исполнения федерального бюджета, привлечением других источников финансирования дефицита федерального бюджета.¹⁸

Мониторинг качества управления государственными финансами показал недостаточно высокий уровень организации бюджетного процесса главными администраторами средств федерального бюджета и использования инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

Оценка качества исполнения федерального бюджета по доходам свидетельствует о занижении отдельными главными администраторами прогнозных показателей по доходам, что обусловливает их перевыполнение. При оценке качества исполнения федерального бюджета по расходам установлено, что более 30 % бюджетных ассигнований в 2012 году, как и в предыдущие годы, исполнено в IV квартале финансового года.

В Заключении подчеркнуто, что не в  полном объеме было обеспечено выполнение ряда задач, определенных Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 года и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах от 29 июня 2010 года. В 2011 году в Государственную Думу не внесены проекты федеральных законов по вопросам государственного стратегического планирования, регулирования государственного (муниципального) контроля и механизмов ответственности за нарушения бюджетного законодательства, сокращения налоговых льгот и изъятий, обусловливающих выпадение доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Не утверждены прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и бюджетная стратегия на период до 2023 года.

На уровень исполнения расходов федерального бюджета повлияли: невостребованность зарезервированных Минфином России средств федерального бюджета на покрытие дефицитов бюджетов ПФР и ФСС (47,1 млрд. рублей); неосвоение средств, выделенных на реализацию федеральных целевых программ (47,6 млрд. рублей) и инвестиционных проектов (20,0 млрд. рублей); неиспользование средств федерального бюджета на уплату взносов в международные организации в связи с отсутствием решения Совета Антикризисного фонда Евразийского экономического сообщества, а также из-за переноса сроков реализации ряда международных проектов и программ (15,2 млрд. рублей); неиспользование средств федерального бюджета, предусмотренных Центральной избирательной комиссией Российской Федерации на проведение выборов Президента Российской Федерации (11,9 млрд. рублей), и другие. Ниже 100 % исполнены законодательно утвержденные непроцентные расходы по 7 из 13 разделов классификации расходов, по 53 из 111 главных распорядителей средств федерального бюджета.

Результаты проверки исполнения федерального бюджета свидетельствуют о необходимости дальнейшего повышения качества управления государственными финансами Минфином России и главными администраторами средств федерального бюджета.¹⁹

В 2011 году не удалось существенно  расширить сферу применения программно-целевых методов бюджетного финансирования. Доля расходов на реализацию ФЦП в общих расходах федерального бюджета в 2011 году составила 9,1 % (в 2010 году – 8,45 %). При проверке реализации ФЦП установлено невыполнение в утвержденные сроки запланированных целей, задач и результатов. Из 2 226 строек и объектов ФАИП, предусмотренных к вводу в 2011 году (включая объекты, по которым бюджетные средства предусматривались только на проведение проектных и изыскательских работ), по данным Росстата, завершены строительством и введены в эксплуатацию 500 строек и объектов, или 22,5 % (в 2010 году – 34,2 %). Остается значительным объем незавершенного строительства, который по состоянию на 1 января 2012 года увеличился по сравнению с 1 января 2011 года на 134,2 млрд. рублей, или на 40,8 %, и составил 463,0 млрд. рублей, что в 6 раз превышает среднемесячное кассовое исполнение расходов по ФАИП за 2011 год. Сохраняется высокий уровень различия в темпах экономического развития регионов, основных показателях по доходам населения, объемах инвестиций в основной капитал, уровне безработицы. Остаются высокими межрегиональные различия по бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.