Финансовый контроль в Республике Беларусь

Дальнейшей  оптимизации и усилению функций  государственного финансового контроля способствовала реформаторская деятельность Государственного контролера Российской империи В.А. Татаринова (1863-1871 гг.). Предложенные им «коренные начала» преобразования государственной отчетности (в том числе и введение предварительного контроля) легли в основу «Правил составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений», «Правил о поступлении государственных доходов и производстве государственных расходов», известных под кратким наименованием «кассовых правил». В результате вместо прежней системы рассмотрения общих министерских отчетов органы госконтроля получили доступ к первичным документам. С 1868 г. начинают публиковаться годовые отчеты контрольного ведомства по исполнению бюджета.

Первый в  истории России закон о государственном  контроле был принят в 1892 году [57]. Государственному контролеру подчинялись все центральные и местные учреждения контроля, он утверждал ревизионные инструкции, подбирал кандидатов для замещения высших должностей, назначал и увольнял руководящий ревизорский и контролерский состав ведомства.

В 1905 г. Русско-японская война и революция, а также  оживление политической жизни в  связи с изданием  Манифеста 17 октября [54] коснулись всех сторон российской действительности. Они затронули государственный финансовый контроль, который нуждался в реформировании. Руководителем контрольного ведомства Д.А. Философовым была поставлена задача реформирования контрольного дела на основе опыта осуществления контрольной деятельности зарубежными государствами. Он внес в Совет Министров предложение выделить государственного контролера из состава правительства с сохранением за ним права участия в Совете Министров только по законодательным делам, касающимся контрольного ведомства. Однако предложение было отклонено, поскольку Совет Министров усмотрел в нем стремление к полной независимости контрольного ведомства.

В 1907 г. новый  Государственный контролер П.Х. Шванебах опять внес в Совет Министров две записки, касающихся строя и условий деятельности госконтроля. В них высказывались мнения депутатов Государственной Думы по поводу госконтроля. Депутаты настаивали на том, чтобы контроль стоял ближе к Думе, нежели к Правительству. Отмечались существенные недостатки в организации контроля:

1. сведение его деятельности к исследованию только частных случаев, без выведения общих выводов, заключений по исполнению финансовых смет и всей государственной росписи;
2. контроль давал сухой бухгалтерский отчет без каких-либо комментариев и анализа положения;
3. отсутствие в  самом Контроле органа, который мог бы объединить все замечания и выводы отдельных ревизионных учреждений и внести свой вклад в правильную проверку бюджета;
4. помногу лет не производились начеты, взыскания слагались за давностью, отсутствовали сроки, в течение которых должны были быть предъявлены объяснения;
5. зависимость Государственного контроля от Правительства [30, с. 102].

Предложения Государственной  Думы, прежде всего, сводились к тому, чтобы сделать Государственный контроль независимым и самостоятельным. Считалось необходимым сотрудничество Контроля с законодательными   учреждениями для предварительной разработки бюджетных и финансовых вопросов. Предлагалось распространить полную ревизию на все без исключения учреждения и ведомства. Ввести общеобязательность требований контролеров в отношении подотчетных предприятий и учреждений, а виновных в затягивании отчетности, в злоупотреблениях и халатном отношении к службе передавать судебным властям.

Государственный контролер в целях повышения  материального обеспечения служащих контрольного ведомства вышел с  ходатайством в Государственный  Совет и 3 марта 1908 г. оно было утверждено [30, с. 102].

Усилился принцип  несменяемости высших чинов Контроля, улучшилось служебно-правовое положение средних и низших чинов служащих с увеличением им вознаграждения и пересмотра положений о подготовке кандидатов на классные должности по Контролю. Планировалось проведение периодических съездов служащих Контроля и создание профессионального органа печати, освещающего деятельность контрольных органов государства.

Таким образом, развитие государственного контроля в  дореволюционный период шло преимущественно посредством прогрессивного реформирования государственной контрольной деятельности, в особенности в XIX – начале XX столетиях.

Значительные  изменения в контрольно-финансовой деятельности государства были вызваны  социалистической революцией, образованием СССР, а в последствии и БССР. Формирование структур государственного контроля как одного из органов государственного управления началось сразу же после образования БССР. В январе 1919 г. был создан Комиссариат государственного контроля Временного рабоче-крестьянского Советского правительства Белоруссии, который в соответствии с решениями I Всебелорусского съезда Советов был преобразован в Комиссариат государственного контроля БССР.

27 февраля 1919 г. в связи с образованием  Литовско-Белорусской ССР функции  Комиссариата государственного  контроля БССР перешли к Народному комиссариату государственного контроля Литовско-Белорусской ССР. В марте 1919 года органы Государственного контроля Литовско-Белорусской ССР были реорганизованы в органы Народного контроля Литовско-белорусской республики, деятельность которых была прекращена в связи с оккупацией Белоруссии и Литвы белопольскими войсками.

По мере освобождения территории Белоруссии при губернских и уездных революционных комитетах  создавались отделы Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). 30 июля 1920 г. с организацией Военно-революционного комитета БССР в его составе создается отдел РКИ, который 26 августа 1920 г. был преобразован в Комиссариат рабоче-крестьянской инспекции Военревкома БССР. 17 декабря 1920 г. на II съезде Советов Белоруссии Комиссариат рабоче-крестьянской инспекции Военревкома БССР был реорганизован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) БССР.

На 1 января 1921 г. структура НК РКИ БССР состояла из экономической инспекции с секциями (технико-промышленной; продовольственной и сельскохозяйственной; сметно-кассовой) и отделов (административно-судебного; социально-культурного; охраны труда и здравоохранения). В соответствии с Положением о рабоче-крестьянской инспекции, утвержденным 17 декабря 1921 г. [92], на НК РКИ БССР возлагался контроль за деятельностью всех центральных и местных советских учреждений, предприятий и общественных организаций; борьба с бюрократизмом и волокитой; наблюдение за проведением в жизнь декретов, постановлений и распоряжений Советской власти; участие в обсуждении финансовых и материальных смет и планов производства; дача заключений по сметам ведомств и бюджету БССР. В обязанности НК РКИ входило также расследование и наблюдение за разбором жалоб и заявлений, поступающих в центральные и местные органы. РКИ подчинялась непосредственно ЦИК БССР и его Президиуму.

В апреле 1923 года, в связи с принятым XII съездом  РКП(б) решением об объединении партийного и государственного контроля, РКИ  и ЦКК КП(б)Б объединились в  единый контрольный орган - ЦКК РКИ  Белоруссии, а 1 августа 1923 г. была утверждена новая структура Наркомата РКИ БССР, состоявшая из двух центральных управлений: общего и оперативного.

3 ноября 1924 г.  ЦИК БССР утвердил новое Положение  о Наркомате РКИ БССР [93], в котором отмечалось, что РКИ - основной орган Советской власти по проведению в жизнь мероприятий по усовершенствованию госаппарата, приспособлению его к задачам социалистического строительства.

В 1931 г. при СНК БССР организуется Комиссия исполнения, которая существовала наряду с Наркоматом РКИ, на которую возлагалась проверка исполнения директив правительства и укрепление дисциплины на предприятиях и в учреждениях.

В 1934 г. в связи с решением XVII съезда ВКП(б) о создании Комиссии партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссии советского контроля при СНК СССР (вместо ЦКК РКИ) постановлением ЦИК и СНК БССР от 8 марта 1934 г. [52]. НК РКИ БССР был упразднен, а на его базе была создана Комиссия советского контроля при СНК БССР. 16 ноября 1940 г. Указом Президиума Верховного Совета БССР Комиссия советского контроля при СНК БССР была реорганизована в Народный комиссариат государственного контроля Белорусской ССР.

В соответствии с Положением о Народном комиссариате государственного контроля Белорусской  ССР, утвержденном 13 января 1941 г. СНК  БССР [94], Наркомат госконтроля был обязан контролировать учет и расходование государственных денежных  средств и материальных ценностей государственными, кооперативными и общественными организациями и предприятиями, а также проверять исполнение решений правительств Союза ССР и Белорусской ССР.

В период немецко-фашистской оккупации Белоруссии Наркомат госконтроля  БССР был эвакуирован в г. Москву. Он возобновил свою деятельность на освобожденной  территории республики уже в феврале 1944 г.

В марте 1946 г. Наркомат госконтроля БССР был переименован в Министерство государственного контроля Белорусской ССР. 1 декабря 1948 г. Советом Министров БССР было принято постановление, которым были расширены права Министерства госконтроля. Министру предоставлялось право наложения дисциплинарных взысканий (с согласия заместителя Председателя СМ БССР) на ответственных должностных лиц за бесхозяйственность и нарушения по службе.

В соответствии с новым Положением о Министерстве государственного контроля БССР, утвержденным 6 июня 1951 г. Советом Министров БССР [95], основными задачами министерства были определены: контроль за производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью; за состоянием учета, сохранностью и расходованием денежных средств и материальных ценностей всех предприятий и учреждений республики, а также представление Правительству БССР заключений по исполнению госбюджета.

25 февраля 1958 г. Указом Президиума Верховного  Совета БССР была образована Комиссия советского контроля Совета Министров БССР [59], и в связи с этим Министерство государственного контроля БССР было упразднено. На Комиссию советского контроля Совета Министров БССР возлагалась проверка исполнения решений правительств СССР и БССР по важнейшим вопросам народного хозяйства, изучение структуры и деятельности государственного аппарата, контроль за проведением режима экономии, борьба с проявлением ведомственных и местнических тенденций, борьба с бюрократизмом и волокитой.

5 августа 1961 г. Комиссия советского контроля  Совета Министров БССР была  преобразована в Комиссию государственного контроля Совета Министров БССР (Госконтроль БССР). В соответствии с Положением о Комиссии государственного контроля, утвержденным Советом Министров БССР 15 ноября 1961 г. [98], на Комиссию возлагалась обязанность проверять выполнение планов поставок материалов, оборудования, продовольственных и промышленных товаров в общественный фонд и по межреспубликанским поставкам; контролировать учет и государственную отчетность, вести борьбу с приписками в государственной отчетности, обманом и очковтирательством.

Согласно решениям ноябрьского (1962 г.) Пленума ЦК КПСС о коренной реорганизации контроля в стране [60], 18 декабря 1962 г. постановлением ЦК КПБ, Президиума Верховного Совета и Совета Министров БССР был организован Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПБ и Совета Министров БССР, в связи с чем Комиссия государственного контроля Совета Министров БССР была упразднена.

По состоянию  на январь 1963 г. в республике были созданы 77 комитетов партийно-государственного контроля по зонам производственных колхозно-совхозных управлений и 23 – по промышленным зонам. В конце 1965 года в Белорусской ССР существовало 10309 групп и 13645 постов содействия партгосконтролю, в работе которых участвовало более 183 тысяч человек [44, с. 33].

В целях широкого вовлечения трудящихся в дело проверки и контроля 22 декабря 1965 г. Верховный  Совет БССР в соответствии с Законом  Верховного Совета СССР от 9 декабря 1965 г. «Об органах народного контроля в СССР» [61] принял решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля Белорусской ССР в органы народного контроля. В 1981 г. в Белорусской ССР действовало 27800 групп и 11946 постов народного контроля, в которые было избрано 386734 народных контролера [44, с. 34]. В комитетах народного контроля на общественных началах работало почти 16 тысяч внештатных инспекторов. По инициативе Комитета народного контроля БССР с октября 1978 г. в группах и постах народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях стали действовать 13 тысяч школ народных контролеров, где обучалось более 355 тысяч человек, или 92% членов групп и постов. Опыт работы таких школ был обобщен Комитетом народного контроля СССР.

В конце 80-х годов  органы народного контроля включали в свой состав: Комитет народного контроля БССР, который осуществлял свою деятельность под непосредственным руководством ЦК КПБ и Совета Министров БССР, областные, городские и районные комитеты народного контроля, а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях. В задачи органов народного контроля входило вовлечение широких народных масс в управление делами государства, обеспечение систематической проверки исполнения директив партии и правительства советскими, хозяйственными и другими организациями, укрепление государственной дисциплины и социалистической законности.

30 ноября 1979 г.  Верховным Советом СССР был  принят Закон «О народном контроле  в СССР» [62], согласно которому все комитеты народного контроля, а также группы народного контроля при городских, районных, поселковых и сельских Советах образовывались на сессиях соответствующих Советов народных депутатов. Комитеты народного контроля союзных республик образовывались на сессиях соответствующих Верховных Советов сроком на пять лет.

13 марта 1980 г.  Верховным Советом БССР был  образован республиканский руководящий  орган — Комитет народного  контроля Белорусской ССР в  количестве 12 человек, в состав  которого вошли также представители профсоюзных, комсомольских организаций, печати и других органов. Комитет народного контроля БССР осуществлял свою деятельность под руководством Верховного Совета БССР, его Президиума, Совета Министров БССР. Работа Комитета народного контроля по осуществлению контроля в сфере хозяйственного и социально-культурного строительства и в других сферах государственного управления, о которой Комитет систематически докладывал Правительству, направлялась Советом Министров БССР. Аппарат Комитета народного контроля БССР был организован по производственно-отраслевому принципу. В его составе действовали отделы: