Создание контрактной системы в Российской Федерации как основы правового регулирования закупок товаров, работ и услуг

Такой регламент появился тремя годами позднее в виде Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", утвердивший Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Согласно нововведенным нормативно-правовым актам, основным способом размещения заказа должен был стать открытый конкурс, но не единственным. В определенных Указом случаях заказчики могли проводить:

• двухэтапные торги;
• закрытый конкурс – обеспечение нужд национальной обороны или для обеспечения национальной безопасности в части, составляющей государственную тайну;
• запрос котировок;
• размещение заказов на закупки продукции для государственных нужд у единственного источника по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации или с уполномоченным им территориальным органом;
• внутренние торги (внутренний конкурс) - исключительно для российских поставщиков.

Данный Указ стал практически основоположником развития сферы государственных закупок в Российской Федерации.

Позднее, в дополнение к Указу нормативно-правовая база насыщалась различными правовыми актами, такими как Постановление Правительства РФ от 26.09.97 № 1222 «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)», Постановление Правительства РФ от 03.09.98 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд», а также Письмо Минэкономики РФ от 08.04.99 № С-353/2-301 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника» (вместе с «Рекомендациями по вопросам размещения заказов поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд простыми способами закупок»)».

В данных правовых актах был отображен регламент процесса размещения заказа, в том числе рекомендации по ведению закупочной деятельности, что являлось для заказчиков инструкцией, которой им так не хватало в начале 90-х годов.

Следующим этапом в развитии сферы размещения государственного заказа в Российской Федерации явилось принятие Федерального закона от 06.05.99 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее – ФЗ № 97).

Исходя из норм ФЗ № 97, с принятием данного закона происходит четкое регламентирование размещения заказа путем проведения конкурса, однако, о других способах размещения заказа, таких как запрос котировок и размещение заказов у единственного источника, не говорится ни слова. Тем не менее, запрос котировок, а также размещение заказов у единственного источника продолжали регулироваться Указом Президента РФ от 08.04.1997 № 305.

Таким образом, результатом принятия ФЗ № 97 явилось жесткое нормативное регулирование торгов путем проведения различных типов конкурсов, произведено значительное сужение сферы применения конкурсного размещения заказа.

Таким образом, опираясь на Комментарии к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" А.В. Толкушкина можно сделать вывод: «до 1 января 2006 года законодательство РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд не имело единства» .5

 Согласно вышеуказанным Комментариям  А.В. Толкушкина, можно резюмировать  историю формирования нормативно-правовой базы в сфере размещения государственного заказа следующим образом.  По мнению    А.В. Толкушкина, отношения по закупкам товаров были регламентированы целым рядом нормативных правовых актов, содержащих значительное количество противоречивых норм, серьезно осложняющих работу в сфере закупок и контроля за их осуществлением:

-   порядок проведения закупок  для федеральных государственных  нужд регулировался Федеральным  законом от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках  продукции для федеральных государственных нужд»;

-    конкурсные способы закупок продукции для федеральных государственных нужд регулировались Федеральным законом от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»;

- внеконкурсные способы закупок  продукции для федеральных государственных  нужд регламентированы Указом  Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»;

- оборонный заказ - Федеральный  закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном  оборонном заказе».6

Федеральный закон № 94-ФЗ – новый этап в регулировании размещения заказа.

Рассмотрев историю развития государственного заказа в Российской Федерации, можно перейти к изучению действующей модели государственного заказа, которая регулируется Федеральным законом №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступившим в законную силу 01.01.2006 и действующим в настоящее время.

 

1.2 Нормативно-правовое регулирование  закупок для государственных (муниципальных) нужд, осуществляемых государственными (муниципальными) учреждениями различных типов

 

В данном подразделе предлагается рассмотреть нормативно-правовую базу, регулирующую сферу размещения государственного заказа.

Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими государственные закупки, выступают:

Конституция Российской Федерации;

Бюджетный кодекс РФ;

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

Федеральный закон № 223-ФЗ от 18 июля 2011 г. "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц";

Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»

Постановление Правительства РФ от 14.06.2012 N 591 "Об утверждении Правил подготовки и принятия актов Правительства Российской Федерации об определении конкретной закупки, перечней и (или) групп товаров, работ, услуг, сведения о которых не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению на официальном сайте";

Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июня 2012 г. N 616 "Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме";

Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. N 662 "О сроке размещения при закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц информации на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";

Постановление от 10 сентября 2012 г. №908 "Об утверждении Положения о размещении на официальном сайте информации о закупке";

Постановление Правительства Российской Федерации от 17.09.2012 № 932 "Об утверждении Плана формирования плана закупки товаров (работ, услуг) и требований к форме такого плана"

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

Положения Гражданского Кодекса, касающиеся государственных закупок:

«Часть вторая. Глава 30. Купля-продажа § 4. Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд»

«Часть вторая. Глава 30. Купля-продажа § 5. Контрактация»

«Часть вторая. Глава 37. Подряд»

«Часть четвертая. Глава 70. Авторское право. Статья 1298. Произведения науки, литературы и искусства, созданные по государственному или муниципальному контракту»

«Часть четвертая. Глава 72. Патентное право. § 4. Изобретение, полезная модель и промышленный образец, созданные в связи с выполнением служебного задания или при выполнении работ по договору»

Итак, перейдем к рассмотрению основных аспектов базового правового акта, регулирующего сферу размещения государственного заказа - Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

 

1.3 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении  заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" как основа правового регулирования государственных закупок

 

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее – ФЗ № 94), как уже неоднократно отмечалось, является основным нормативно-правовым актом, регламентирующим сферу размещения государственного заказа в Российской Федерации.

Данный закон явился результатом накопленного российского и международного опыта в сфере государственных закупок. С принятием ФЗ № 94 законодательный неупорядоченный разброс в сфере размещения государственного заказа удалось свести в единый нормативно-правовой акт, который привнес в российскую систему государственных закупок четкую регламентированную модель размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии со ст. 1 ФЗ № 94 данный Федеральный закон регулирует «отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов»7.

Основополагающей целью введения данного закона являлось развитие конкурентной среды в Российской Федерации, недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, а также снижение бюджетных расходов государственных (муниципальных) заказчиков для обеспечения своей деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 ФЗ № 94 «государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения»8.

Причем, согласно ч. 2 ст. 4 ФЗ № 94 закупки для государственного заказчика может проводить уполномоченный орган на подобную деятельность орган. Однако сфера его деятельности не распространяется на этап заключения контракта. Государственный (муниципальный) контракт подписывается непосредственно самим заказчиком.

В качестве примера такого уполномоченного органа можно привести Департамент здравоохранения города Москвы, который является главным распорядителем бюджетных средств по отношению к получателям бюджетных средств – подведомственным учреждениям, при этом заказчиками  могут являться подведомственные учреждения - различные поликлиники, например государственные бюджетные учреждения - детские городские поликлиники.

Кроме того в соответствии со ст. 6 ФЗ № 94, заказчики вправе привлекать специализированные организации для помощи в проведении процедуры размещения государственного (муниципального) заказа. В обязанности такой организации включаются:

- разработка конкурсной документации, документации об аукционе;

- опубликование и размещение  извещения о проведении открытого  конкурса или открытого аукциона;

- направление приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе;

- иные функции, связанные с обеспечением  проведения торгов.9

Вместе с тем на специализированную организацию могут быть возложены только технические функции. Создание комиссии по размещению заказа, определение начальной цены государственного или муниципального контракта, предмета и существенных условий государственного или муниципального контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение осуществляются заказчиком или уполномоченным органом.