Финансирование сфер социальной деятельности в России

Исходными элементами в системе  бюджетного финансирования сферы социальных услуг являются гарантии государства, причем их объем обусловливается не только социальными, но и экономическими задачами страны. В экономическом аспекте важно учитывать два направления. Во-первых, это обеспечение воспроизводства трудовых ресурсов, во-вторых, создание государством и муниципалитетами условий для формирования максимально возможного при существующих ограниченных ресурсах уровня «человеческого капитала».

Именно в сфере социальных услуг (здравоохранение, образование, культура) закладываются основы экономического и социального прогресса. Вместе с тем требованиями современной экономики являются уменьшение государственных расходов, повышение эффективности использования бюджетных ресурсов в целях экономического роста. Поэтому важно найти оптимальное сочетание этих взаимосвязанных факторов.

1.3. Источники и цели финансирования сфер социальной деятельности

Источники финансирования сфер социальной деятельности разделяются на две группы: государственные и муниципальные источники и частные источники финансирования сферы социальных услуг.

К государственным и муниципальным источникам финансирования сферы социальных услуг относятся:

1. бюджетные источники финансирования:

• бюджет РФ (налоговые доходы);

• бюджет субъекта РФ (налоговые доходы, межбюджетные трансферты);
• местный (муниципальный) бюджет (налоговые доходы, межбюджетные трансферты);

2. внебюджетные источники финансирования:

• финансовые ресурсы государственных и муниципальных социальных внебюджетных фондов;
• собственные средства государственных и муниципальных организаций сферы социальных услуг.

Частными источниками финансирования сферы социальных услуг являются:

• негосударственные социальные внебюджетные фонды;
• сбережения домохозяйств и прибыль частных организаций для оплаты социальных услуг;
• собственные средства частных организаций сферы социальных услуг (доходы от предпринимательской деятельности, проценты, кредиты и др.);
• благотворительные средства;
• средства общественных организаций.

Бюджетное финансирование сферы социальных услуг (финансирование текущей деятельности, долгосрочные инвестиции и финансирование государственных программ) в РФ осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и внебюджетных средств. Эффективность бюджетного финансирования обеспечивается взаимодействием бюджетов разных уровней.

Выявлены задачи повышения эффективности использования выделенных средств на основе совершенствования механизма финансирования государственных и муниципальных услуг, что подразумевает:

• широкое применение стратегического и программно-целевого подходов в финансовом планировании, прогнозирование потребности общества в социальных услугах;
• распределение финансовых средств не по фактическим расходам на содержание государственных и муниципальных учреждений, а в зависимости от предоставленных ими социальных услуг;
• использование нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, натуральных нормативов количества и качества социальных услуг, обеспечивающих согласование выделенных финансовых ресурсов и ожидаемых результатов (по объему и качеству услуг, их эффективности);
• обеспечение доступности социально значимых услуг для населения;
• использование элементов системы индикативного планирования в рамках среднесрочного бюджетирования, ориентированного на непосредственные и конечные результаты и позволяющего устанавливать параметры финансового обеспечения на длительную перспективу;
• финансирование социально значимых услуг через государственный социальный заказ, размещаемый на конкурсной основе;
• создание действенной системы мониторинга сферы социальных услуг.

Программно-целевой подход к финансовому управлению сферой социальных услуг реализуется также в рамках социального бюджета, основанного на нормативах и стандартах, государственных и муниципальных заказах, предусматривающего получение конкретных социальных результатов. Именно использование социального бюджета позволяет, на наш взгляд, реализовать принципы, положенные в основу бюджетирования, ориентированного на результат, обеспечить распределение бюджетных ресурсов в соответствии с целями и задачами государственного регулирования сферы социальных услуг.

В целях выяснения  роли и значения расходов бюджета  в социально-экономической жизни, а также рационализации бюджетного процесса в стране финансовой теорией  и практикой выработан целый  ряд признаков - классификации социальных расходов государства.

Исходя из классификации  расходов бюджетов бюджетной системы, одними из основных расходов, традиционно  считаются расходы на социальную политику.

Расходы в социальной сфере подразделяются на расходы  по социальной защите и расходы по социальному обеспечению. Эти расходы подразделяются на следующие основные группы:

• народное образование и профессиональная подготовка кадров;
• культура, искусство и средства массовой информации;
• здравоохранение;
• физическая культура и спорт;
• социальное обеспечение (включая средства, передаваемые в Пенсионный фонд РФ).

В целях выявления  особенностей государственных социальных расходов существует классификации  государственных социальных расходов не по формам финансирования (ассигнования на содержание учреждений, плата за товары, работы и услуги, трансферты населению, целевое финансирование (гранты), страховые выплаты, субсидии и субвенции), а по видам бюджетных ассигнований.

Так, например, к бюджетным  ассигнованиям на социальное обеспечение  населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения.

Социальное обеспечение  населения может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.

Такое деление государственных  социальных расходов позволяет учесть их специфику при разработке методических подходов к совершенствованию механизма  финансирования, определении критериальных показателей оценки результативности государственных социальных расходов и методов осуществления финансового контроля.

II. Финансирование сфер социальной деятельности в России

2.1. Сводные характеристики развития социальной сферы

Анализ расходов на социальную сферу свидетельствует об их приросте в проекте бюджета на 2008-2010 годы. Совокупные затраты на социальные отрасли и социальную политику составят в 2008 году 940 млрд. рублей. Это - 2,7% ВВП, или 14,4% от всех расходов федерального бюджета. В 2010 году эта величина возрастет на 44,3% по сравнению с 2007 годом при расчетах в текущих ценах, что равносильно приросту на 18% с учетом инфляции. По годам представленные расходы почти стабильно сохраняют свою долю в ВВП - 2,7% и в расходах федерального бюджета: в 2008 году - 14,4%; в 2009 году - 14,2%; в 2010 - 14,6%.

Объем и структура  финансирования социальной сферы за счет федерального бюджета представлены в таблице 6. По оценкам экспертов, к концептуальным недостаткам проекта  федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов можно отнести применение счётно-бухгалтерских методов, использующих прежние условия и крайне низкие уровни расходов на социальную сферу. В большинстве случаев рост намеченных расходов фактически только покрывает официальный прогноз инфляции. Во многом это связано с тем, что до сего времени не приняты законодательные акты Российской Федерации, направленные на расширение самостоятельности организаций социальной сферы и переход от сметного к нормативно-подушевому финансированию оказания государственных, публичных и муниципальных услуг. В представленном проекте федерального бюджета переход к среднесрочному программно-целевому планированию с позиции заявленных целей - по обеспечению достойной жизни граждан страны и устойчивого экономического роста - удалось решить лишь в минимальной степени. Более того, по ряду статей социального блока федерального бюджета расходы в относительных показателях или сохраняются на прежних уровнях или даже уменьшаются.

Таблица 2.1

Расходы федерального бюджета на социальные цели по плану на

2008-2010 гг.

Например, доля расходов социальных статей в общих расходах федерального бюджета в 2010 году снижается  до 14,6% (вместо 15% в 2007 году), в то время  как доля затрат на общегосударственные расходы устойчиво растет (с 42,0% в 2007 году до 42,4% к 2010 году). 

Сопоставление показателей, характеризующих объем и структуру  государственных финансовых ресурсов на социальные расходы в России и  ведущих зарубежных странах, свидетельствует  о том, что Россия относится к числу стран, в которых на государственные социальные расходы перераспределяется сравнительно невысокая доля ВВП. Сравнение структуры государственных расходов со странами Центральной и Восточной Европы по показателю «расходы на социальную защиту» также не в пользу России, где она имеет самый низкий удельный вес социальных расходов в составе расходов расширенного правительства. Подводя итог вышесказанному, отмечается, что государственные социальные расходы в России не соответствуют общепризнанным мировым приоритетам социально-экономического развития. Такое положение во многом объясняется существовавшими традициями и организацией бюджетного процесса, при которых отсутствовали четкие критерии и процедуры отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики, а бюджетные средства предоставлялись на основе индексации ассигнований прошлых лет, без четкой привязки к целям и ожидаемым результатам расходования бюджетных средств. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей расходов по статьям бюджетной классификации.

При всей необходимости  модернизации сфер, следует иметь  в виду, что реального положительного эффекта можно добиться только при увеличении государственного финансирования на социальные расходы до среднего уровня развитых стран (в % к ВВП).

2.2. Финансирование в области образования

В 2008-2010 годах финансирование образования будет происходить под влиянием изменений в структуре учащихся и с учетом завершения, начиная с 2009 года, приоритетного национального проекта «Образование».

Распределяемые средства позволяют реализовывать меры по обеспечению государственных гарантий прав граждан на общедоступность и бесплатность начального профессионального и на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в федеральных государственных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.