Бюджетный процесс как форма управления бюджетной сиситемой

В ходе анализа планируемых  показателей доходов контрольно-счетная  палата отмечает следующее.

Прогнозируемая сумма  по налогу на прибыль организаций  составляет 7631,0 млн. руб., с увеличением  на 16,5% к ожидаемому исполнению за 2007 год (6550,0 млн. руб.) и на 6,5% от плана  текущего года.

Учитывая показатели прогноза социально-экономического развития, представленные к проекту закона, ожидаемое поступление  налога может быть увеличено. Сумма  налога может быть увеличена на 100 млн. руб.

Налог на имущество организаций  планируется в сумме 2670,0 млн. руб. с увеличением на 18,3% к назначениям  текущего года.

Учитывая, что в прогнозе социально-экономического развития Ярославской  области на 2008 год такой показатель как «основные фонды, из введенных  в действие, облагаемые налогом на имущество организаций» планируется  с ростом в размере 133,5% к предыдущему  году, считаем возможным корректировку  прогноза поступления налога на 30 млн. руб.

Поступления транспортного  налога запланированы в сумме 310,0 млн. руб. с увеличением на 43,5% к  уровню бюджетных назначений текущего года (216,0 млн. руб.).

Рост поступлений связан с уплатой в 2008 году налога физическими  лицами за 2007 год, которые согласно пояснительной записке к законопроекту  составят около 120,0 млн. руб.

Указанная сумма поступлений  соответствует уровню 2006 года (123,2 млн. руб.). С 01.01.2007 года ставки транспортного  налога были увеличены в среднем  на 25%, кроме того, в прогнозе социально-экономического развития области оценка 2007 года предусматривает  рост легковых автомобилей у индивидуальных владельцев на 6,7% к предыдущему году.

Следует увеличить сумму  прогноза поступлений по транспортному  налогу на 2008 год с учетом изложенных факторов как минимум на 20 млн. руб.

Сумма доходов от перечисления части прибыли, остающейся после  уплаты налогов и иных обязательных платежей государственных унитарных  предприятий субъектов РФ, в законопроекте  определена в размере 3,5 млн. руб.

Следует отметить, что прогнозные показатели по этому доходному источнику  ежегодно занижались. Так, в 2006 году при  плане 2,7 млн. руб. поступило 9,7 млн. руб. При внесении изменений в закон  об областном бюджете на 2007 год (ред. от 04.10.2007 № 58-з) увеличен план с 2,5 млн. руб. до 4,2 млн. руб.

Представленный к проекту  закона об областном бюджете план финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий  Ярославской области на 2008 год  свидетельствует о возможности  увеличения доходов областного бюджета  от перечислений ГУП на 2,5 млн. руб.

Как и в предыдущие годы, представленные к законопроекту  материалы не содержат расчетов доходов  областного бюджета. Отсутствие расчетов проектируемых доходов затрудняет анализ прогнозируемых сумм, оценку их обоснованности и влияния на формирование налоговой базы изменений налогового законодательства.

Расходы областного бюджета.

Объем расходов в проекте  закона «Об областном бюджете  на 2008 год» запланирован в сумме 26297,0 млн. рублей, что выше объема, утвержденного  на 2007 год (в последней утвержденной редакции Закона о бюджете на 2007 год), на 641,5 млн. рублей или на 2,5 %.

Наибольший рост расходов в проекте областного бюджета  на 2008 год по сравнению с 2007 годом  наблюдается по следующим разделам:

«Обеспечение проведения выборов и референдумов» - в 3,9 раза, «Функционирование законодательных  органов государственной власти» - в 2,7 раза, «Коммунальное хозяйство» - в 2,4 раза.

Запланирован рост бюджетных  ассигнований по отраслям, отвечающим за качество жизни населения - «Образование»  «Здравоохранение, физическая культура и спорт» и «Социальная политика»», как в абсолютном, так и в  относительном выражении от 9 % до 23 % к действующей редакции областного бюджета. Вместе с тем, в 2008 году предусмотрено  уменьшение финансирования раздела  «Культура, кинематография и средства массовой информации» на 28 %. При  этом за счет средств указанного раздела  запланированы субсидии общественным организациям в сфере культуры и  искусства на поддержку их уставной деятельности. В соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса бюджетные  средства общественным организациям должны выделяться на конкурсной основе в  зависимости от формализованной  оценки обоснованности и результативности их программ, а также соответствия приоритетам государственной политики. Кроме того, по данному разделу  выделяются средства муниципальным  театрам г. Рыбинска и театру им. Ф.Г. Волкова, который финансируется  из федерального бюджета. Всего на указанные  цели планируется выделить 12,5 млн. руб.

Финансирование общественных организаций предусмотрено также  и через Департамент труда  и социальной поддержки населения  на общую сумму 3,5 млн. руб.

Расходы на обслуживание государственного долга в 2008 году составят 636,4 млн. рублей, что превышает сумму расходов, предусмотренных на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и средства массовой информации.

Расходы областного бюджета  в соответствии с ведомственной  структурой расходов на 2008 год будут  осуществлять 40 главных распорядителей бюджетных средств. Наиболее крупные  из них – Департамент финансов (37 % средств областного бюджета), Департамент  здравоохранения и фармации (14 %) и Департамент дорожного хозяйства  области (9 %).

В соответствии с Бюджетным  кодексом организация исполнения бюджета  возлагается на соответствующий  финансовый орган. Поскольку с 1 января 2008 года главным распорядителем средств  областного бюджета по отдельным  видам финансовой помощи будет Департамент  жилищно-коммунального хозяйства и инфраструктуры, Департаменту финансов области следует прописать механизм исполнения расходов в части субсидий местным бюджетам на поддержку жилищно-коммунального хозяйства.

Согласно статье 172 Бюджетного кодекса РФ проект бюджета области  должен основываться на Бюджетном послании Президента РФ и Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2008 год и на период до 2010 года.

В этой связи контрольно-счетной  палатой проведен анализ представленного  законопроекта на соответствие его  основным приоритетам бюджетной  стратегии Администрации на 2008 год, утвержденным постановлением Губернатора  области от 27.06.2007 №591.

В целях решения задачи «комплексного проведения мероприятий  бюджетной реформы по повышению  эффективности и результативности бюджетных расходов» Губернатор области в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год  и на период до 2010 года наметил основные направления совершенствования  бюджетного процесса, а именно:

• необходимость «упорядочения бюджетного процесса на базе единых принципов и закрепления единых требований к бюджетному планированию». В соответствии со статьей 174² Бюджетного кодекса «планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом». Указанная методика должна быть утверждена нормативным правовым актом и содержать общие для всех распорядителей средств областного бюджета подходы к формированию бюджета на 2008 год. Одним из условий вступления нормативного правового акта в силу является его опубликование. До настоящего времени указанная методика не опубликована.
• «безусловное исполнение действующих расходных обязательств бюджета перед населением и работниками бюджетной сферы», «формирование областного бюджета на 2008 год в условиях нового бюджетного законодательства: уже в 2007 году должен быть составлен реестр расходных обязательств». Норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы предусмотрена в Бюджетном кодексе РФ. В целях оценки общего объема расходов областного бюджета на 2008 годы необходим анализ предварительного реестра расходных обязательств области». Непредставление в настоящее время реестра расходных обязательств не позволяет сопоставить их с общим объемом бюджетных ассигнований, запланированных главным распорядителям средств областного бюджета.
• в сфере межбюджетных отношений «ввести дисквалификационные критерии (несоблюдение параметров предельного объема дефицита, муниципального долга, расходов на его обслуживание, предельная величина расходов местного бюджета), которые необходимо учитывать при формировании и распределении дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований». Однако, в представленной методике распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов отсутствуют показатели, взаимоувязанные с данными критериями.

Областной фонд софинансирования расходов на 2008 год состоит из 33 субсидий на общую сумму 2839,5 млн. руб. и уменьшился относительно текущего года на 61,2 млн. руб.

В соответствии с требованиями статьи 139 Бюджетного кодекса РФ целевое  назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливается законами области. Однако в настоящее время отсутствуют  нормативные правовые акты, утверждающие порядок (методику) и условия распределения  субсидии на содержание жилищного фонда  по региональным стандартам оплаты жилого помещения и коммунальных услуг.

В нарушение статьи 138 Бюджетного кодекса РФ в рассматриваемом  законопроекте не представлено распределение  субсидии на содержание жилищного фонда  по региональным стандартам оплаты жилого помещения и коммунальных услуг  в сумме 822,0 млн. руб. Следует отметить, что в соответствии со статьей 8 Закона Ярославской области от 21.12.2004 №69-з  размеры региональных стандартов оплаты жилого помещения и коммунальных услуг могут пересматриваться не чаще одного раза в год, до принятия закона Ярославской области об областном бюджете на очередной финансовый год путем внесения изменений в настоящий Закон по представлению Губернатора Ярославской области.

По 3-м субсидиям объём  расходов меньше запланированного на 2007 год: на финансирование природоохранных  мероприятий, на поддержку массового  спорта и на реализацию губернаторской целевой программы «Поддержка учреждений культурно-досуговой сферы Ярославской  области».

Совокупность 43-х субвенций  местным бюджетам из областного бюджета  образует региональный фонд компенсаций  в сумме 7450,8 млн. руб. На 2008 год предусматривается  увеличение общего объема субвенций  относительно текущего года на 15,3 %, или  на 989,7 млн. рублей. Наибольший удельный вес в фонде компенсации занимает субвенция на обеспечение образовательного стандарта и реализацию образовательных  программ дошкольного образования  в общеобразовательных учреждениях  – 35,2 %. В расчет указанной субвенции  заложена следующая структура регионального  норматива бюджетного финансирования образовательного стандарта:

-90% фонд оплаты труда,

-10 % фонд материального  обеспечения.

Однако законодательно утверждена структура образовательного стандарта 83 % - фонд оплаты труда, 17 % - фонд материального  обеспечения.

В 2008 году с вступлением  в силу новой редакции БК РФ изменяется бюджетная классификация расходов бюджетов РФ, в результате раздел 1100 «Межбюджетные трансферты» дополнен подразделом 1105 «Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов». На 2008 год по данному подразделу в областном бюджете следовало  предусмотреть страховые взносы территориальному фонду обязательного  медицинского страхования на ОМС  неработающего населения в сумме 1825,8 млн. руб.

В 2008 году доля расходов на областные  целевые программы в общих  расходах проекта областного бюджета  составит 14,0 % против 9,6 % в 2007 году.

В разрезе разделов функциональной классификации расходов наибольший объем инвестиций на Адресную инвестиционную программу области предусмотрен в законопроекте по разделам «Межбюджетные  трансферты» (58,4 % от общего объема АИП  – объекты муниципальной собственности), «Здравоохранение, физическая культура и спорт» (21,4 %- строительство онкологической и психиатрической больницы и  перинатального центра) и «Национальная  экономика» (12,7 % – строительство  обхода г. Ярославля с мостом через  реку Волга).

Следует отметить, что расходы  проекта областного бюджета, предусмотренные  на финансирование мероприятий нацпроектов, характеризуются недостаточным  уровнем прозрачности, в законопроекте  не определены общие объемы расходов областного бюджета по нацпроектам  «Развитие агропромышленного комплекса», «Доступное и комфортное жилье –  гражданам России», «Образование»  и «Здоровье».

Бюджет Ярославской области  и итоги исполнения бюджета на 01.03.08 смотри в Приложении.

7. Проблемы эффективности  бюджетного процесса в РФ

7. 1. Проблемы развития бюджетного процесса в России

Среди основных реформ, которые  были начаты в прошлом году, - реформа  бюджетного процесса. В 2004 г. были одобрены концепция и новая бюджетная  классификация, элементы нового формата  федерального бюджета на три года, начался эксперимент по бюджетированию.

Первые результаты - это  утверждение Положения о порядке  разработки финансового плана, порядок  разработки и утверждения ведомственных  целевых программ, внесенный Минэкономразвития, порядок ведения реестра расходных  обязательств, порядок введения стандартов учета и отчетности в государственном секторе. Все эти решения или уже утверждены или находятся в стадии утверждения.

За последние годы были большие проблемы с исполнением  намеченных реформ, многие из них не финансируются в должном объеме. Сегодня ключевая проблема – в  надлежащем планировании и детальном  достижении реализации реформ. Недофинансирование реформирования сферы здравоохранения  в настоящий момент составляет 2 раза в процентах к ВВП, а системы  образования 2,5 раза ниже по сравнению  со странами с похожим уровнем  развития. В полном объеме в последние  годы финансируется лишь реформирование обороноспособности и безопасности страны.

Согласно проводимым реформам все муниципальные бюджеты и  бюджеты субъектов должны перейти  на кассовое обслуживание в Федеральное  казначейство. Минфин РФ и подведомственная ему служба - Федеральное казначейство - провели ряд подготовительных мероприятий  к переходу на кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов. В частности, готовится порядок  обслуживания бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований  через органы Федерального казначейства, который вступил в силу с I января 2006 г.