Государственная казна России и основы ее функционирования

- переданное в федеральную собственность  с другого публично-правового  уровня;

- переданное юридическими или  физическими лицами безвозмездно  в собственность Российской Федерации;

- конфискованное, арестованное;

- залоговое, бесхозяйное;

- выморочное и иное имущество, обращенное в собственность в  соответствии с законами и  иными нормативными правовыми  актами Российской Федерации [10. C. 301].

Казна влияет на осуществление функций государства. Отсутствие должной правовой регламентации порядка управления государственной казной влечет за собой неурегулированность экономических, гражданско-правовых отношений в стране.

Таким образом, в данной работе под государственной казной мы будем понимать средства государственного бюджета и иное государственное имущество.  Сущность казны государства раскрыта в функции самого государства: инвестиции, социальная направленность и организационно-управленческая функция выраженная в обеспечении деятельности органов государственной власти, гарантийная функция государства в обеспечении государственным казенным имуществом государственного долга, государственных займов и иных государственных обязательств. Источниками формирования государственной казны являются налоги и имущество.

1.2. Нормативно - правовое регулирование функционирования государственной казны

Нормы права, регулирующие отношения, связанные с функционированием государственной казны, занимают центральное место в системе финансового права.

Конкретно нормы бюджетного права устанавливают:

1. основы бюджетного устройства;
2. структуру бюджетной системы Российской Федерации;
3. роль и компетенцию каждого структурного звена этой системы;
4. объемы бюджетов и внебюджетных фондов на всех уровнях;
5. перечень, порядок и принципы формирования доходов и осуществления расходов, порядок их распределения между звеньями бюджетной системы;
6. правовое положение субъектов бюджетного права [3. C.54].

Среди источников бюджетного права Российской Федерации следует назвать прежде всего Конституцию РФ. В соответствии с п. «з» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится установление общих принципов налогообложения и сборов. Статьи 104, 106, 114 Конституции РФ [1] устанавливают общие принципы рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Статья 132 закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет .

К числу специальных актов, регулирующих бюджетные отношения, относится Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г Бюджетный кодекс РФ [2] служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ

Кроме того, данные нормы определяют бюджетный процесс, а именно — порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления и утверждения отчетов об их исполнении. Таким образом, бюджетное право имеет сложное строение и выступает как система, состоящая из множества институтов — групп правовых норм.

В процессе образования и расходования бюджетных средств у государства, субъектов Федерации, органов местного самоуправления с физическими и юридическими лицами складываются определенные финансовые отношения, получившие название бюджетных правоотношений.

Это — отношения по поводу функционирования всей бюджетной системы, определения бюджетного устройства, установления порядка взаимоотношения между бюджетами различных уровней, а также бюджетного процесса и контроля за исполнением бюджета. Они относятся к категории ежегодно возобновляемых, поскольку реализуются в рамках финансового года вместе с бюджетом.

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, законов субъектов РФ об их бюджетах на очередной финансовый год и плановый период, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на очередной финансовый год и плановый период и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения.

Укрупнено функционирование государственной казны базируется на следующей системе правовых норм [19. C.116]:

1. Президент Российской Федерации  издает указы, регулирующие бюджетные  правоотношения. Указы Президента РФ регулируют бюджетные отношения, возникающие в процессе формирования государственной казны (доходов) и осуществления расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, связанные с процессом составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения бюджетов и контроля за их исполнением. 

2. На основании и во исполнение  БК РФ, федеральных законов, указов  Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации  принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения 

3. Федеральные органы исполнительной  власти принимают акты, регулирующие  бюджетные правоотношения в случаях  и пределах, которые предусмотрены  Б КРФ  

4. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ. 

5. Органы местного самоуправления  принимают муниципальные правовые  акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции  в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ.

Законы и иные правовые акты о бюджете, помимо конкретных цифр доходов и расходов, содержат также и общенормативные правила, действующие, правда, только в течение срока, на который был принят бюджет. Как и в целом в финансовом праве, в бюджетном праве признается приоритет международных договоров, если их положения имеют прямое действие на территории Российской Федерации.

Правительство РФ имеет право и одновременно обязанность на основании БК РФ, законов и указов Президента РФ, регулирующих бюджетные правоотношения в отношении функционирования государственной казны , принимать нормативные акты по бюджетным отношениям. Другие органы исполнительной власти обладают правомочиями принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, только в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и другими актами органов государственной власти общей компетенции. Причем сила этой группы нормативных актов может распространяться только на те отношения, правомочие регулирования которых нормативными актами вышестоящих органов власти было делегировано нижестоящим органам власти, принявшим эти акты.

Согласно ст. 41 БК РФ [2] доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. 
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством  РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

К неналоговым доходам относятся доходы: от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и т.д.

Законодательство РФ о налогах и сборах в первую очередь включает Налоговый Кодекс РФ. Нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований о местных налогах и сборах принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с Налоговым Кодексом РФ. Вторая часть Налогового кодекса РФ [4] посвящена порядку исчисления и уплаты отдельных налогов и сборов, а также специальным налоговым режимам [5. C. 68].

Расходы государственной казны – это прямые затраты государства, связанные с его функционированием и покрываемые за счет бюджетных средств. Независимо от их направления они осуществляются на основе принципов организации государственных расходов: целевого направления средств, что выражается в строго предметно-целевом назначении (капитальные вложения, зарплата, командировки и т. д.); максимальной эффективности использования, т. е. обеспечения общественно необходимого результата при минимальных затратах; соблюдения режима экономии – системы форм и методов минимизации затрат денежных средств для получения запланированного результата, связанного с сокращением расходов, но главным образом – с наиболее целесообразным использованием денежных средств; осуществления финансового контроля в целях обеспечения соблюдения государственной финансовой дисциплины.

Современное законодательство определяет расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ) [2]

Таким образом, законы, иные нормативные правовые акты, договоры или соглашения порождают расходные обязательства публично-правового образования, которые посредством включения их в закон (решение) о бюджете трансформируются в бюджетные обязательства.

Все расходы бюджета осуществляются в соответствии с законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, и выделение денежных средств из бюджета в порядке расходования невозможно вне правового оформления. Закон (решение) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных нормативных актах, изданных до его принятия и предусматривающих расходные обязательства публично-правового образования, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий, и обусловливает необходимость расходов.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы по доходам и расходам осуществляется Федеральным казначейством и его территориальными органами. Казначейство не выступает как универсальный субъект права, представляющий государство в имущественных отношениях. Это система управления лишь частью доходов и расходов государства. Система органов Федерального казначейства представляет собой централизованную структуру во главе с Главным управлением Федерального казначейства Минфина России, состоящую также из управлений Федерального казначейства по субъектам РФ и подчиненных им отделений по городам, районам и районам в городах. Действуют органы Федерального казначейства на основании Положения о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864. Дальнейшее развитие органов Федерального казначейства регламентировалось Федеральной целевой программой развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 23 июня 1999 г. N 677 [17. C. 124].

Подводя итоги главы, следует отметить основные моменты:

– государственная казна - это средства государственного бюджета и иное государственное имущество.  Сущность казны государства раскрыта в функции самого государства: инвестиции, социальная направленность и организационно-управленческая функция выраженная в обеспечении деятельности органов государственной власти, гарантийная функция государства в обеспечении государственным казенным имуществом государственного долга, государственных займов и иных государственных обязательств. Источниками формирования государственной казны являются налоги и имущество.

– среди источников бюджетного права Российской Федерации следует назвать прежде всего Конституцию РФ, Бюджетный кодекс РФ, налоговый кодекс РФ, указы Президента РФ, постановлении Правительства РФ и другие нормативные акты, в том числе федерального и муниципального уровней.

2. Анализ функционирования  государственной казны (на примере консолидированного бюджета РФ)

2.1. Анализ состава, структуры и динамики  доходов государственной  казны

Государство, призванное обеспечить наилучшие условия для эффективного экономического роста, нуждается в ресурсах для выполнения этой миссии. Такие ресурсы не могут сформироваться исключительно за счет собственных источников государства, доходов от государственных предприятий. Тем самым для производства общественных благ и регулирования хозяйства государству нужны денежные средства, совокупность которых образует доходную часть консолидированного бюджета РФ.

На рис. 1 приведена структура доходов консолидированного бюджета РФ в 2011-2013гг.

Рис. 1. Структура доходов консолидированного бюджета РФ в 2011-2013гг. [27]

Прежде отметим, что по законодательству РФ из состава доходов консолидированного бюджета РФ исключены безвозмездные перечисления между бюджетами разных уровней, поэтому данный вид доходов из анализа структуры доходов консолидированного бюджета РФ будет исключен.

Наглядное отображение структуры доходов консолидированного бюджета РФ в 2011-2013гг. показывает, что основная часть доходов сформирована за счет налоговых доходов. Удельный вес налоговых доходов в общем объеме доходов государственного бюджета остается стабильным на протяжении всего анализируемого периода  и составляет 54-54,1%.  Однако, следует отметить, что налоги, как показали результаты расчетов – не играют основной роли в доходной части консолидированного бюджета РФ в 2011-2013гг., поскольку разница между удельным весом налоговых и неналоговых доходов крайне мала. Таким образом, удельный вес неналоговых доходов составил: 45,9%  в 2011 и 2013гг. и 46% в 2012г.