Государственный долг: источники и методы управления

СОДЕРЖАНИЕ 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

     Государственный долг играет существенную и многогранную роль в макроэкономической системе  любого государства. Это объясняется  тем, что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения государственного долга оказывают значительное влияние на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления и развития международного сотрудничества государств.

     Причиной  возникновения государственного долга является проводимая государством политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства.

     Вместе  с тем в мире нет ни одного государства, которое в те или иные периоды  своей истории не сталкивалось бы с проблемой государственного долга. Государственный долг является неотъемлемой частью большинства финансовых систем государств мира. Мировая практика свидетельствует о широком использовании государством заемной политики для финансирования расходов бюджета. Таким образом, государственный долг - это нормальное явление в финансовом хозяйстве каждого цивилизованного государства.

     С экономической точки зрения государственный  долг представляет собой задолженность  государственных органов как  результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств.

     С материальной точки зрения государственный долг представляет собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

     Специфика долговых отношений, которые складываются в процессе привлечения, размещения государством дополнительных финансовых ресурсов физических лиц и организаций на принципах добровольности, срочности, возвратности и возмездности, для покрытия дефицита бюджета, а также отношения по погашению государственных долговых обязательств заключается в том, что государство в этих отношениях всегда выступает в роли заемщика (должника) и/или гаранта.

     Актуальность  рассматриваемой темы определяется необходимостью обеспечения благоприятных  условий для проведения гибкой долговой политики и формирования новой стратегии управления государственным долгом, в большей мере учитывающей закономерности глобализации и общие для мирового сообщества правила смягчения долговой зависимости.

     Объектом  исследования являются проблемы регулирования государственного долга России.

     Предметом исследования выступают формы и  методы регулирования государственного долга страны.

     Цель  дипломной работы - анализ направлений долговой политики России, выявление проблем и способов урегулирования государственного долга.

     Реализации  данной цели соответствуют следующие исследовательские задачи:

• рассмотреть историю возникновения государственного долга;
• дать определение государственному долгу как экономической и правовой категории;
• охарактеризовать методы управления государственным долгом;
• изучить и проанализировать современную долговую политику РФ;
• обозначить актуальные направления долговой политики РФ;
• выявить проблемы в управлении государственным долгом и пути их решения.

     С учетом темы, заявленной цели и поставленных задач были изучены и проанализированы учебные пособия, периодические издания, нормативно-правовые акты, статистические данные Счетной палаты РФ, Министерства финансов РФ.

ГЛАВА I. РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА  В РЕГУЛИРОВАНИИ ЭКОНОМИКИ

1. История возникновения государственного долга в России

     Для того чтобы лучше разобраться  во внутренних причинах современных  долговых проблем России, необходимо совершить небольшой экскурс  в историю.

     История государственного долга насчитывает  более двух веков. Особое внимание уделяется  истории формирования внешнего долга в силу его экономической и политической значимости.

     Российская  система управления государственным  долгом стала складываться при Екатерине II в 1769 г. В том же году был организован  особый «Комитет уполномоченных для  произведения денежных негоциаций в иностранных землях». На него было возложено ведение всех дел, связанных с внешними займами. Впоследствии этот комитет был переименован в комитет государственных долгов. Практически до начала ХХ в. России внешний заем был осуществлен Екатериной II в 1769г. в Голландии. Голландцы являлись основными кредиторами России во второй половине XVIII – начале  XIX вв. К 1815 г. долг перед Голландией превысил 100 млн. гульденов, а расстроенные войной финансы не позволяли рассчитаться с кредиторами. В эти годы произошла первая в истории России реструктуризация внешнего долга страны. Долг был окончательно погашен через 76 лет - в 1891 г.

     Еще при Екатерине II 11 мая 1796 г. при комитете для разбора всех внутренних долгов была учреждена счетная экспедиция. Последняя в декабре 1796 г. уже при Павле I в связи с упразднением самого комитета была преобразована в экспедицию для разбора и расчета государственных долгов.

     Со  второй половины XIX в. Россия начала испытывать еще большую нехватку внутренних ресурсов. Из-за границы в это время были получены значительные средства, в основном для развития тяжелой промышленности и железнодорожного транспорта. Доля иностранного капитала (французского, бельгийского и немецкого) во вложениях в экономику страны достигала 72%.

     В 1810 г. при министерстве финансов была учреждена комиссия погашения долгов, которая должна была заниматься продажей государственного имущества для получения средств на погашение государственного долга, а также обменом части государственного ассигнационного долга в облигации внутреннего процентного займа. В 1812 г. эта комиссия была преобразована, она была сделана независимой от министерства финансов. Комиссия погашения долгов, просуществовавшая до 1918 г., стала заниматься широким кругом проблем, связанных с управлением государственным долгом.

     Фактически  комиссию погашения долгов можно  назвать первым государственным  долговым агентством в России. В  ее ведении были все операции, связанные  с государственным долгом. Комиссия осуществляла учет государственного долга (внешнего и внутреннего), производила прием, хранение и выдачу денег и ценных бумаг, оплату купонных доходов, реализовывала операции, говоря современным языком, секьюритизации государственных долговых обязательств и их конверсии в акции и другие ценные бумаги. Комиссия осуществляла взаимодействие с казначейством и другими государственными органами, обеспечивавшими выплаты вкладчикам комиссии, в том числе в губерниях [43, с.69].

     Важнейшим моментом в управлении внешней задолженностью стало учреждение в 1812 г. «для наблюдения порядка в платежах, ясности и точности в счетах и для охранения прав каждого» при комиссии погашения долгов «общей книги всех обеспеченных государством долгов, срочных и бессрочных» - государственной долговой книги. Внесение записей в эту книгу осуществлялось по распоряжению правления комиссии, где она и хранилась.

     Структура долговой книги, которая просуществовала  до 1918 г., в связи с изменением классификации долгов менялась. Как  известно, государственная книга  внешнего долга была воссоздана в Российской Федерации в 1994 г.

     Дореволюционная Россия капиталы из-за рубежа привлекала в основном в виде государственных  займов и частных инвестиций, хотя эти средства не были решающими для  развития национальной экономики, а  скорее дополняли внутренние накопления. Политика царской России нацеливалась на поддержание экономической независимости и максимально возможного национального само обеспечения. Выпуск новых займов в царской России был непосредственно в компетенции царя и министерства финансов.

     В XIX - начале XX века хронический дефицит бюджета России покрывался, главным образом, займами - как внутренними, так и внешними. Правительство, однако, стремилось проводить максимально эффективную политику управления государственными заимствованиями. Для достижения этой цели бюджет был разделен на обыкновенный и чрезвычайный. Чрезвычайный бюджет был засекречен. Доходную часть чрезвычайного бюджета составляли средства, полученные от займов, а расходную - поенные расходы, которые в России традиционно очень велики и расходы на строительство железных дорог.

     Правительство активно влияло на политику заимствований  частных компаний. Их выход на международные  финансовые рынки согласовывался с  министерством финансов, которое  участвовало в подписании соответствующих  соглашений с иностранными банками, осуществлявших размещение облигаций. Особый порядок существовал и для выдачи государственных гарантий по частным ценным бумагам. Этот порядок отражался в уставах компаний, которые подлежали «Высочайшему утверждению». Важным условием предоставления гарантий было смягчение возможных потерь государства в случае невыполнения компанией своих обязательств по займу из-за изменения рыночной конъюнктуры [44, с.21].

     Активное  использование заемных средств  в этот период имело как позитивное, так и негативное влияние на экономику страны. С одной стороны, такие меры позволили активно развивать железнодорожное строительство и привлекать дешевые кредитные ресурсы на мировом рынке капитала для финансирования дефицита бюджета, не прибегая к эмиссии. С другой стороны, возникла достаточно высокая степень зависимости политики страны от иностранных кредиторов, ухудшилась структура правительственных расходов, значительная часть бюджетных средств уходила на обслуживание государственного долга.

     Государственный долг России с учетом гарантированных правительством железнодорожных и ипотечных займов накануне Октябрьской революции составлял 41,6 млрд. рублей, в том числе внешний 14,86 млрд. По размеру внешнего долга Россия занимала первое место в мире.

     После революции 1917 г. государственная политика внешней независимости стала еще более жесткой и целенаправленной. После Октябрьской революции 1917 года государственная задолженность была аннулирована декретом президиума ВЦИК от 21.01.1918 г. Эта мера негативно сказалась на доступе Советской России на мировой кредитный рынок, однако институт государственного долга сохранился. Первый государственный заем, проведенный правительством Советской России - хлебный заем 1922 года. В СССР государственный кредит имел различные формы. В 1922-1923 гг. были выпущены натуральные займы (два хлебных и один сахарный). Целесообразность выпуска натуральных займов определялась быстрым обесценением денег в тот период. С 1923 г. в течение ряда лет хозяйственные органы помещали временно свободные кассовые средства в платежные обязательства Центральной кассы Наркомфина СССР. Сроки указанных форм государственного кредита составляли от нескольких месяцев до одного года. Наряду с этим отдельные государственные займы выпускались на более длительные сроки. В последующий период четко прослеживается тенденция удлинения сроков государственного кредита, которая отражает потребности развития экономики.

     В конце 1920-х годов правительство, учитывая необходимость получения  средств на рефинансирование накопленной задолженности, проведение политики индустриализации и недостаточный доступ на внешний рынок капиталов, расширило внутренние заимствования. К этому времени оно отошло от принципов рыночного управления государственным долгом, доходность займов резко снизилась. К 1930 году ликвидируются фондовые биржи, а новые займы размещаются среди населения уже в принудительном порядке.

     В идеологическом и практическом плане  принцип обеспечения внешней  независимости четко отстаивался  вплоть до конца 1980-х гг., и внешнеэкономические связи Советского Союза отличались безукоризненной платежеспособностью. Однако такой принцип имел и скрытые противоречивые моменты.

     В конце 1980-х годов экономическое  положение СССР быстро ухудшилось. Резко сократились золотовалютные резервы - с 153 млрд. дол. в 1988 году до 7,6 млрд. дол. в 1991 году. В 1990 году было продано золота на 2,7 млрд. дол. и в 1991 году - на 3,8 млрд. дол. Для решения платежных проблем непомерно тратились золотые запасы государства: если в середине 1980-х годов они составляли около 2,5 тыс. т., то к концу 1991 года - уже всего 240 т., достигнув небывало низкого уровня за всю история России XX века.

     В 1980- 1990-х годах Министерство финансов попыталось вновь привлечь средства внутренних инвесторов для финансирования дефицита государственного бюджета и выпустило облигации 5%-го займа на сумму 74 млрд. рублей, но было продано бумаг на 59,8 млрд. рублей, причем, основную часть бумаг на сумму 49,1 млрд. рублей был вынужден купить Государственный банк СССР. [36, с. 30]