Государственный долг: источники и методы управления

     До  настоящего времени не публикуются консолидированные данные о долговых обязательствах субъектов Российской Федерации. Единая система учета долговых обязательств до настоящего времени еще не создана.

     Действующее законодательство не позволяет Счетной  палате Российской Федерации осуществлять полномасштабный контроль над государственным национальным внешним долгом Российской Федерации, определяемым в соответствии с международной практикой и долговыми обязательствами субъектов Российской Федерации.

     Несмотря  на то, что в Российской Федерации используются принятые в международной практике отдельные показатели, характеризующие состояние государственного долга, их состав нельзя назвать представительным. Фактически в материалах Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации представлены только 2 показателя:

• государственный долг по номинальной стоимости, в том числе внешний, Правительства Российской Федерации в процентах к ВВП;
• соотношение процентных и непроцентных расходов федерального бюджета.

     Минфином  России не рассчитываются и не публикуются:

• отношение приведенной стоимости внешнего долга к ВВП;
• отношение (коэффициент) расходов на обслуживание государственного внешнего долга к доходам от экспорта;
• отношение (коэффициент) объема валютных резервов к объемам краткосрочного внешнего долга;
• средневзвешенная процентная ставка по внешним долговым обязательствам;
• показатель состава внешнего долга: объемы рыночной и нерыночной долей, структура долга по времени возникновения обязательств, по инструментам и по срокам погашения обязательств;
• непогашенный государственный долг (включая задолженность по процентам) как доля валового внутреннего продукта;
• долг на душу населения, характеризующий бремя, приходящееся на каждого гражданина.

     Помимо  несовершенства законодательства следует отметить следующие негативные факторы:

• сохраняются пиковые нагрузки на федеральный бюджет в части осуществления выплат по государственному внутреннему долгу Российской Федерации, оформленному в государственные ценные бумаги;
• эмиссия и размещение государственных ценных бумаг в объемах, превышающих потребности федерального бюджета в осуществлении платежей по ранее принятым обязательствам, свидетельствует о том, что в ряде случаев выпуск в обращение этих долговых инструментов обусловлен не потребностью бюджета в дополнительных источниках финансирования, а необходимостью решения задач макроэкономической и денежно-кредитной политики и в первую очередь связывания свободной ликвидности;
• централизованный выпуск ценных бумаг используется в мировой практике в качестве инструмента государственного регулирования экономики, оказывающего воздействие на денежное обращение и управление объемом денежной массы, а также как средство неэмиссионного покрытия дефицита государственного и местного бюджетов, способ привлечения денежных средств предприятий и организаций и населения для решения тех или иных финансовых задач. Однако население Российской Федерации в своем большинстве не является участниками ОРЦБ.

     Долговые  обязательства учитываются только по номинальной стоимости и не отражают ни реальный объем задолженности по внешним обязательствам, возникшим в иностранной валюте, ни их текущую рыночную стоимость.

     Метод приведенной стоимости используется исключительно при проведении операций по реструктуризации и досрочному погашению долговых обязательств и не используется для расчета приведенной стоимости как внешнего, так и внутреннего долга для анализа его состояния.

     С точки зрения повышения эффективности  работы системы управления государственным  долгом, устранения существующих проблем и противоречий необходимо в законодательство внести следующие изменения:

     1. Разработка нового специализированного  закона о государственном долге. 

     2. Разработка как среднесрочной,  так и долгосрочной долговой  политики в непосредственной  связи с денежно-кредитной и налогово-бюджетной политикой. Устранение пиковых нагрузок на федеральный бюджет в части осуществления выплат по государственному долгу Российской Федерации (путём накопления государственных резервов, в том числе и за счет улучшения собираемости платежей по кредитам России).

     3. Организация прозрачного и полного  учета государственного долга  по всем видам обязательств  и операциям с ними, создание  единой базы данных и единой  системы управления государственным  долгом.

     4. Продолжение работы по созданию нормативной и организационной базы для учета и управления задолженностью субъектов Российской Федерации.

     5. Создание системы мониторинга  и управления частной и корпоративной  задолженностью.

     6. Повышение транспарентности операций Минфина России и его агентов. В данной связи в Бюджетный кодекс Российской Федерации целесообразно внести поправки, обязывающие Минфин России регулярно публиковать основную информацию о состоянии государственного долга Российской Федерации.

     7. Разработка нормативного обеспечения координации действий всех участников долговой политики.

     8. Обеспечение нормативного закрепления показателей долговой устойчивости, используемых Внешэкономбанком для оценки внешнего долга

     9. Разработка и внедрение системы показателей оценки эффективности управленческих решений в сфере государственного долга, критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики.

     Необходима  также разработка проектов стандартов аудита эффективности, технологии мониторинга  и анализа государственного долга, методики проведения специальных контрольных мероприятий, направленных на оценку качества решений Правительства Российской Федерации в части управления государственным долгом.

     10. Создание действенной системы оценки и предупреждения негативного воздействия рисков, присутствующих в процессе управления государственным долгом.

     11. В правовом регулировании нуждается порядок применения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, акции и т. п.

     12. Применение нетрадиционных методов погашения задолженности, в том числе конверсия долгов на инвестиции, обмен на природоохранные мероприятия, выкуп на вторичном рынке.

     13. Разработка системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, установление пределов полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств.

     Отдельная проблема - это явно ненормальная ситуация "разрыва" между фактическим  экономическим, финансовым и политическим положением Российской Федерации и  значениями ее суверенных кредитных  рейтингов. В стране произошли существенные изменения, ее долговые коэффициенты вышли из зон долговой неустойчивости. Тем не менее, уровни текущих российских рейтингов, даже с учетом их недавнего повышения, соответствуют значениям 1996 года - периода, когда Российская Федерация только возвращалась на мировые финансовые рынки, а ее экономика характеризовалась качественно худшими параметрами. Без повышения оперативности пересмотра международными агентствами присваиваемых Российской Федерации кредитных рейтингов притока в страну крупных объемов инвестиционных ресурсов можно ожидать не ранее чем через полтора - два года.

     Отсутствие  единой методологии учета государственного долга и единой интегрированной  базы данных, обеспечивающей достоверный  учет по всем видам долговых обязательств и контроль за состоянием государственного долга в целом, в значительной степени препятствует проведению обоснованной долговой стратегии и эффективной бюджетной политики. Преодоление указанных проблем является основополагающим условием успешной долговой политики России.

     ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным  процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным  долгом непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. Политика в области  управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса. Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения долговой политики.

     В целом долговая политика при умелом использовании представляет собой  достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового управления, важными элементами которой являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств. Существующая в России система управления долгами позволяет решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента макроэкономического управления остается низкой. Последние годы Правительство Российской Федерации концентрировало все усилия в области долговой политики на проведении реструктуризации, а работа в области структурной перестройки всей системы управления госдолгом ограничилась разработкой проекта концепции.

     В долговой проблеме государства существует определенная особенность: в случае понижения курса рубля относительно иностранных валют показатель внешнего госдолга увеличится пропорционально изменению курса. Поэтому сегодня, весь госдолг России должен колебаться на уровне 20 процентов ВВП, что считается безопасным.

     Успешная  реализация положений Долговой стратегии Российской федерации на среднесрочную перспективу в сочетании с благоприятной для России внешнеэкономической конъюнктурой и устойчивым экономическим ростом в предшествующий период позволили существенно снизить объем государственного долга по отношению к ВВП, уровень которого в настоящее время находится на значительно меньшем уровне, чем в странах со схожими условиями развития.

     В соответствии с Основными направлениями  долговой политики на 2011 – 2013 годы, одобренными Правительством РФ 23 сентября 2010 года, государственная политика в области государственного долга Российской Федерации будет направлена на обеспечение безусловного исполнения бюджетных обязательств, развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг и минимизацию стоимости государственных заимствований, создание условий для осуществления корпоративных заимствований.

     Согласно  законопроекту в 2011 – 2013 годах в  целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета предусматривается  осуществлять значительные заимствования  на внутреннем финансовом рынке.

     Основные  положения долговой политики Российской Федерации на 2011-2013:

1. Объем государственного долга Российской Федерации (далее - государственный долг) увеличится с 11,8 % ВВП в 2010 году до 18 % ВВП в 2013 году.
2. Увеличение государственного долга произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего долга с 3 726,7 млрд. рублей в 2010 году до 8 826,3 млрд. рублей (14,2 % ВВП) в 2013 году.
3. С ростом объемов государственного долга увеличатся бюджетные ассигнования на его обслуживание (процентные расходы) с 0,6 % ВВП в 2010 году до 0,97 % ВВП в 2013 году, объем процентных расходов в 2013 году будет больше в 2,1 раза, чем в 2010 году.
4. Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного внутреннего долга в 2013 году по сравнению с 2010 годом увеличатся в 2,5 раза.
5. Объем консолидированного внешнего долга Российской Федерации (перед нерезидентами) на 1 июля 2010 года составил 456,1 млрд. долларов США (31,7 % ВВП), в 2009 году и I квартале 2010 года указанный долг превышал объем международных резервов Российской Федерации. По состоянию на 1 июля 2010 года указанный долг стал меньше на 5,1 млрд. долларов США объема международных резервов Российской Федерации.

     Главными  целями долговой политики должно быть решение следующих задач:

     – улучшение качества долга за счет снижения стоимости его обслуживания, совершенствования структуры;

     – обеспечение стабильного обслуживания как внешних, так и внутренних обязательств страны при любой кризисной ситуации;

     – содействие достижению инвестиционного кредитного рейтинга и его дальнейшему повышению, что не только обеспечит удешевление новых заимствований для государства и частных структур, но и будет способствовать приливу новых прямых и портфельных инвестиций;

     – гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований;

     – обеспечение надежного механизма перевода заемных средств в инвестиции, ставящего реальные заслоны на пути их нецелевого использования. Дополнительные заемные средства должны привлекаться только для финансирования и кредитования приоритетных проектов и программ при условии их эффективного использования;