Государственный долг: источники и методы управления

     Объем внешнего долга СССР в конце 1990 года при обсуждении проекта бюджета  на 1991 год был представлен величиной, которую надо увеличить до 39 млрд. руб. по официальному курсу Госбанка СССР. В то время он составлял 55 коп. за 1 дол. Следовательно, величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить около 71 млрд. дол. Поскольку Россия не смогла после распада Советского Союза «распределить» между республиками его внешний долг и стала его правопреемницей, общая величина формирующегося суверенного долга включала и его наследие. Углубление кризиса потребовало новых заимствований. Для них была создана институциональная основа - в 1992 году Россия вступила в Международный Валютный Фонд (МВФ) и могла обслуживаться Всемирным банком (МБРР), а также Европейским банком реконструкции и развития (вместо Госбанка СССР). Поэтому история суверенных интенсивных заимствований России у названных международных организаций связывается с 1992 годом. После 1992 года полученные Россией кредиты состоят из кредитов международных финансовых институтов, правительств иностранных государств и частных кредиторов.

     Впервые мировое сообщество выразило свою обеспокоенность  внешним долгом СССР весной 1991 года на первом заседании Ученого Совета только что созданного Международного центра исследований экономических реформ. Одним из главных вопросов на этом заседании был выбор решения по выплате государственного долга или его реструктуризации. Вопрос не праздный, так как в сентябре 1991 года кредитный рейтинг СССР упал с 18 до 111 места. И уже вскоре после этого начались официальные переговоры с западными кредиторами о реструктуризации внешнего долга.

     Стратегия предоставления заемных средств  той или иной стране как со стороны  правительства, международных организаций, так и со стороны коммерческих структур во все времена определялась, прежде всего, политическими соображениями, затем экономическими и затем уже гуманными.

     Займы у Сбербанка и Госстраха СССР на 1 июля 1991 года составили 207,2 млрд. рублей. Эти займы были сделаны через  Государственный банк и отражены в его балансе. Размер государственного внутреннего долга СССР в 1985 - 1990 годах представлен в таблице 1.1.1. 
 
 
 
 

       Таблица 1.1.1.

       Размер  государственного внутреннего долга  СССР в 1985-1990 гт.

     Источник [1, с. 246].

     Из  таблицы видно, что размер государственного внутреннего долга увеличился более  чем в 3 раза за пять лет.

     В условиях централизованно-плановой экономики, основанной на безраздельном господстве общественной собственности и жестком  диктате государства в экономике  и политике, государственный долг перестает быть императивным, превращаясь в совокупность обязательств, подверженных манипуляциям со стороны государства.

2. Экономико-правовая природа государственного долга, виды и формы

     Государственный долг как экономическая категория  представляет собой определенную систему  отношений, возникающую между органами государственного управления, с одной стороны, частными лицами, негосударственными институтами, иностранными государствами — с другой, по поводу формирования и погашения задолженности органов государственного управления, возникающих в результате формирования дополнительных средств государства. [20, с. 23]

     Государственный долг в условиях рыночных отношений  следует рассматривать как важный макроэкономический фактор, оказывающий  значительное воздействие на состояние  национальной экономики, но и сам  рынок государственных долгов реагирует на изменение экономической ситуации внутри страны и тенденций международных финансовых рынков.

     Государственный долг характеризуется тесным переплетением  с кредитом, финансами, налогами и  денежным обращением. Как экономическая  категория государственный долг находится на стыке финансов и кредита и воплощает в себе их черты, функционируя, тем не менее, как особое, специфическое отношение. Так, государственный долг участвует в формировании и использовании централизованных денежных фондов государства, что делает его элементом финансов. В то же время процесс его формирования и использования осуществляется в специфической форме - привлечение денежных средств на временной и, как правило, на возмездной основе.

     Связь государственного долга с финансами заключается в том, что:

• во-первых, это распределительные отношения, отношения вторичного распределения части ВВП;
• во-вторых, одним из участников отношений неизменно является государственный  субъект с особыми правами, которые, как правило, используются при заимствованиях;
• в-третьих, целью этих отношений являются формирование и использование особого централизованного фонда денежных средств.

     Тем не менее, от финансов государственный  долг отличается тем, что в основе его лежат иные принципы организации:

     а) в отличие от налогов и других обязательных платежей привлечение или предоставление средств при государственном заимствовании осуществляется на возвратной и возмездной основе;

     б)  движение денежных средств осуществляется в прямом и обратном направлении, тогда как налоги и платежи движутся лишь в одном направлении;

     в) государственный долг независимо от формы его существования имеет, как правило, добровольный характер, хотя отклонения могут иметь место;

     г) существование долга ограничено конкретным, заранее известным сторонам сроком;

     д) долг имеет ситуационный, разовый характер, и в дальнейшем он может не возобновляться, в то время как налоги и платежи осуществляются регулярно;

     е) государственный долг имеет избирательный селективный характер, в отличие от финансов, в которые вовлечены практически все участники экономической системы.

     В целях бесперебойного финансирования многообразных потребностей общества государство привлекает к покрытию своих расходов свободные финансовые ресурсы хозяйственных структур и населения. Главным способом их получения является государственный кредит. Государственный кредит – это совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора или гаранта. [10, с. 45]

     При осуществлении кредитных операций внутри страны государство является обычно заемщиком средств, а население, предприятия и организации – кредиторами. В сфере международных отношений государство выступает как в роли заемщика, так и кредитора. [3]

     Целесообразность  использования государственного кредита для формирования дополнительных финансовых ресурсов государства и покрытия бюджетного дефицита определяется значительно меньшими негативными последствиями для государственных финансов и денежного обращения страны по сравнению с монетарными приемами балансирования доходов и расходов правительства. Это достигается на основе перемещения спроса от физических и юридических лиц к правительственным структурам без увеличения совокупного спроса и количества денег в обращении. [6, с. 63]

     Государственный кредит может быть внутренним и внешним. Основная доля государственных расходов осуществляется в национальной валюте, поэтому преимущественное развитие получает внутренний государственный кредит. Но широкое международное разделение труда, обмен технологиями и научно техническими идеями, оказание финансовой помощи иностранным государствам – все это обусловливает интенсивное развитие международного государственного кредита. В систему госкредитных отношений включается также условный государственный кредит, когда государство выступает в роли гаранта по кредитам, предоставленным иностранным заемщикам, местным органам власти, государственным объединениям и т.п. [8, с. 16]

     Функционирование  государственного кредита ведет к образованию государственного долга. Государственный долг, таким образом, - это величина задолженности (внутренней и внешней) государства своим кредиторам.

     Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. К первому относится вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства; ко второму – расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок оплаты которых наступил. [20, с. 23]

     Целью управления государственным долгом являются выработка экономически обоснованного  соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объема долга на экономически безопасном уровне. Поэтому система управления государственным долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство выступать координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического роста. [6, с. 59]

     В современной экономической теории выделяются следующие цели государственного долга: фискальная; экономической стабилизации; распределения.

     Фискальная  цель состоит в том, что, осуществляя  долговую политику, правительство стремится  к займу наиболее дешевых финансовых ресурсов (насколько позволяет экономическая  ситуация в стране). В принципе для этих же целей создается и поддерживается рынок государственных долговых обязательств, которые позволяют государству привлекать новые финансовые средства для своих нужд.

     Цель  экономической стабилизации заключается  в том, что государство с помощью  мероприятий, финансируемых за счет кредитов и займов, воздействует на макроэкономические параметры: производство, безработицу, уровень цен и т.д. Неуправляемый государственный долг оказывает дестабилизирующее воздействие на экономику. Критический размер долга и рост процентных платежей, как правило, оказывают сильное сдерживающее влияние на экономику и, более того, могут стать причиной финансовых кризисов.

     Цель  оптимального распределения ресурсов является одной из важных и давно  известных целей государства  и его экономической политики. Правительство с помощью кредитов и займов привлекает дополнительные ресурсы для финансирования своих расходов, если доходов бюджета недостаточно для покрытия этих расходов. Использование государственного долга как рычага распределительного воздействия на экономику объясняется, прежде всего, возможностью отсрочки налоговых платежей на будущее, т.е. государственный долг является средством перераспределения богатства будущего поколения, которому придется платить повышенные налоги. И с помощью государственных займов государство привлекает фонды будущего поколения для финансирования программ и проектов, необходимых как нынешнему поколению, так и следующему.

     На  сегодня проблема об экономических  границах государственного долга остается дискуссионной. И однозначного ответа, каким должен быть размер государственного долга, нет, да и вряд ли представляется возможным дать конкретный и абсолютно точный в количественном отношении ответ на данный вопрос. Хотя имеет смысл упомянуть, что в мировой практике допустимым пределом считается размер совокупного государственного долга, который не должен превышать 60% валового внутреннего продукта. Но это лишь общепринятый ориентир. Фактически экономика может функционировать весьма стабильно и при достаточно высоких относительных показателях объема государственного долга, т.е. превышающих допустимый предел. В то же самое время государство может столкнуться с серьезными долговыми проблемами при сравнительно невысоких и на первый взгляд не угрожающих размерах государственной задолженности. [10, с. 44]

     Отношения, связанные с функционированием  государственного кредита и государственного долга, нуждаются в государственном регулировании.

     Важнейшими  нормативными актами, в этой сфере  являются:

• Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.;
• Бюджетный Кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ;
• Налоговый Кодекс РФ от 29.12.2000 г. № 166-ФЗ;
• ФЗ № 115 от 5.08.1996 г. «О бюджетной классификации РФ»;
• ФЗ № 136 от 15.07.1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;
• Постановление правительства от 27.09.1994 № 1107 «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами»;
• Постановление правительства от 23.06. 2000 г. № 478 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединёнными в Лондонский клуб кредиторов»;
• № Ф3-136 от 15.07.1998 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;
• и др., включая федеральные законы о федеральном бюджете, бюджетах субъектов федерации и местных бюджетах на очередной год.

     Государственный долг определяется в БК РФ как долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права; государственный долг субъекта РФ – как совокупность долговых обязательств субъекта РФ.