Проблемы формирования и использования Стабилизационного фонда

Для расчета нормативной  величины Резервного фонда предполагается, что:

· цена нефти марки "Юралс" снижается с 51,7 долл. США/барр. - средняя цена в трехлетнем бюджете на 2011 - 2013 гг. - до 29,4 долл. США/барр. - среднегодовая цена на нефть за последние 10 лет (с 2001 по 2010 гг.);

· снижение нефтегазовых доходов федерального бюджета при снижении цены на нефть марки "Юралс" на 1 долл. США/барр. составляет 0,15% ВВП (в условиях 2011 г.).

По состоянию на 1 февраля  2012 г. объем Резервного фонда прогнозируется в размере 3069 млрд. руб., Фонда национального благосостояния - 470,73 млрд. руб. Прогнозируемая величина Резервного фонда в 2013 и 2014 гг. - 3709,2 млрд. руб. (9,3% ВВП) и 4129,7 млрд. руб. (9,2% ВВП).

Пополнение Резервного фонда  согласно п. 3 статьи 96.9 БК РФ осуществляется в случае превышения нефтегазовых доходов  федерального бюджета над предусмотренным  в п. 2 ст. 96.8 Кодекса размером нефтегазового  трансферта. При этом в Резервный  фонд сумма превышения направляется при условии, что накопленный  объем Резервного фонда не превышает  его нормативной величины. В случае если накопленный объем средств  Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину, то нефтегазовые доходы федерального бюджета в объеме, превышающем нефтегазовый трансферт, в соответствии с п. 3 ст. 96.10 Кодекса  направляются в Фонд национального  благосостояния.

Другим источником формирования Резервного фонда являются доходы от управления его средствами. В отношении  управления средствами Резервного фонда.

Средства Резервного фонда  используются в случае недостаточности  нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта в размере, предусмотренном в п. 2 ст. 96.8

Кодекса. При этом согласно п. 4 статьи 96.9 БК РФ федеральным законом  о федеральном бюджете на очередной  финансовый год и плановый период должен быть утвержден предельный объем  использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения  нефтегазового трансферта.

В соответствии с п. 5 статьи 96.9 БК РФ допускается использование  средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ. Использование средств Резервного фонда на указанные цели предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В связи с этим следует отметить, что в п. 1 ч. 2 ст. 21 Закона о федеральном бюджете на 2011 - 2013 гг. предусмотрено право Правительства РФ в 2008 г. принимать решения о направлении средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ⁹.

Пункт 6 статьи 96.9 БК РФ предоставляет  Минфину России право в ходе исполнения федерального бюджета использовать средства Резервного фонда на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта без внесения изменений в федеральный  закон о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и  плановый период. Такое право Минфин России реализует в случае недостаточности  для осуществления нефтегазового  трансферта фактически поступивших  в отчетном периоде текущего финансового  года нефтегазовых доходов федерального бюджета. Порядок реализации данного  права Минфином России устанавливает  Правительство РФ.

Резервные фонды создаются  в тех государствах, бюджет которых  сильно зависит от конъюнктурных  факторов, как правило, мировых цен  на сырьевые товары. Кроме того, некоторые  страны накапливают средства в таких  фондах на тот период, когда недра  будут истощены.

Резервный фонд выполняет  две функции. Во-первых, его средства могут быть использованы для покрытия дефицита госбюджета в момент неблагоприятной  конъюнктуры. Во-вторых, в период высоких  цен на сырьё фонд позволяет аккумулировать избыточные экспортные поступления  и предотвращать развитие голландской  болезни экономики - экономический  эффект, связывающий разработку природных  ископаемых с падением промышленного  производства.

Приток капитала в страну увеличивает потребительский спрос, однако испытывающая давление голландской  болезни промышленность не успевает за ростом доходов, что усиливает инфляцию.

Тезис об избыточных экспортных поступлениях может показаться парадоксальным. Рост экспортной выручки приводит, как правило, к быстрому укреплению национальной валюты. Само по себе такое  укрепление не является угрозой для  экономики, однако постоянные колебания  валютных курсов вслед за колебаниями  ценовой конъюнктуры создают  макроэкономическую нестабильность и  не позволяют компаниям избрать  определённую стратегию — приспосабливаться  к низкому либо высокому курсу. Кроме  того, в условиях высоких административных барьеров и сильного монополизма (что  характерно для большинства стран-экспортёров  ресурсов) увеличение экспортных поступлений  приводит к росту инфляции.

Помимо чисто экономических  задач резервный фонд выполняет  политическую задачу предотвращения быстрого роста государственных расходов. Госрасходы, как правило, невозможно оперативно уменьшить вслед за падением доходов. В результате в периоды  неблагоприятной конъюнктуры это  может приводить к крупным  дефицитам госбюджета, невыполнению обещанных социальных обязательств и дефолту по государственным  долгам. Подобные последствия гораздо  более разрушительны для экономики, чем колебания объёма госбюджета сами по себе.

Средства резервных фондов размещают исключительно в иностранных  активах. Причины этого состоят  в том, что фонд не может выполнять  функцию независимого от состояния  национальной экономики резерва, если он будет размещён внутри страны. Во время экономических кризисов национальная валюта и национальные ценные бумаги могут обесцениваться, и если фонд размещён в национальных активах, то он обесценится тоже.

Кроме того, в этом случае средства фонда не смогут выполнять  функцию стабилизации национальной валюты, более того, они будут  раскручивать инфляцию.

Средства резервных фондов размещают в надёжные ценные бумаги и иные активы класса не ниже А. Это, как правило, государственные обязательства  развитых стран (класс ААА) и акции  надёжных компаний. При приобретении государственных обязательств, например облигаций, обеспечивается высокая  надёжность, но низкая доходность. При вложении в акции доходность повышается, но надёжность снижается. Когда экономики развитых стран переживают кризисные явления, цены на сырьевые товары могут падать вследствие снижения спроса. В результате резервный фонд может понести убытки именно в тот момент, когда требуется использовать его средства. Поэтому деньги фондов, стабилизирующих бюджет при колебаниях конъюнктуры, вкладывают, как правило, только в гособлигации, а средства более долгосрочных фондов будущих поколений — ещё и в акции¹⁰.

В России при создании Стабилизационного  фонда сложилась ситуация, когда  доходность фонда оказалась существенно  ниже, чем стоимость обслуживания внешнего долга страны. Эта парадоксальная, на первый взгляд, ситуация объясняется  следующим. Во-первых, о досрочном  погашении внешнего долга удалось  договориться не со всеми странами (например, Германия технически не могла  этого сделать, так как на внешний  долг РФ были выпущены облигации, имеющие  множество владельцев). Во-вторых, если потратить Стабилизационный фонд на выплату долга, то сохранится опасность  возникновения бюджетного дефицита в период низкой сырьевой конъюнктуры. В последнем случае потери при  размещении средств фонда в низкодоходные  инструменты являются, по сути, «страховым взносом» при «страховании» госбюджета от дефицита.

17 января  2012 года президент РФ Дмитрий Медведев выступил с обращением к обеим палатам российского парламента, и ключевой темой его послания стала концепция Стабилизационного фонда. С одной стороны, президент подтвердил разделение сверхприбылей от экспорта углеводородов на три части, как предлагал изначально Кудрин:

· на резервный фонд, призванный минимизировать риски экономики в случае резкого падения мировых цен на энергоносители и направленный на поддержание макроэкономической стабильности и борьбу с инфляцией;

· трансферт (выплата) федеральному бюджету для выполнения крупномасштабных социальных программ;

· фонд национального благосостояния, или фонд сбережений, в который будут зачисляться все нефтегазовые доходы, его средства должны идти на повышение качества жизни людей и развитие экономики, их необходимо направлять на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений.

Идея разделения сверхдоходов на два фонда родилась в результате своеобразного компромисса между  Минфином, выступавшим против расходования Стабилизационного фонда на какие-либо цели, кроме как на покрытие возможного бюджетного дефицита, и МЭРТом. Ведомство  Германа Грефа, призванное решать задачи развития страны, предлагало инвестировать  часть сверхдоходов в приоритетные экономические проекты. В случае, если Фонд национального благосостояния можно будет вкладывать в корпоративные  бумаги, не исключено, что часть этих средств может пойти на выкуп  дополнительной эмиссий крупнейших корпораций типа «Газпрома» или компаний, создающихся на базе РАО «ЕЭС», которые, в свою очередь, смогут пустить эти  средства на развитие энергетической инфраструктуры страны.

Резервный фонд является частью средств федерального бюджета. Фонд призван обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств в  случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет.

Резервный фонд способствует стабильности экономического развития страны, уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость национальной экономики от колебаний поступлений  от экспорта невозобновляемых природных  ресурсов.

Резервный фонд фактически заменил собой Стабилизационный фонд Российской Федерации. В отличие  от Стабилизационного фонда Российской Федерации помимо доходов федерального бюджета от добычи и экспорта нефти  источниками формирования Резервного фонда также являются доходы федерального бюджета от добычи и экспорта газа¹¹.

Максимальный размер Резервного фонда закреплен на уровне 10 % прогнозируемого  на соответствующий финансовый год  объема валового внутреннего продукта Российской Федерации, что является гарантией исполнения расходов федерального бюджета в течение трех лет  при снижении мировых цен на энергоресурсы. Указанный временной горизонт связан с трехлетним периодом бюджетного планирования и необходимостью адаптации бюджетной  политики к изменяющимся внешнеэкономическим  условиям.

На базе Стабилизационного  фонда решено создать Резервный  фонд, который будет задействован для покрытия бюджетного дефицита в  случае значительного снижения цен  на нефть. Размеры Резервного фонда, по замыслу Кудрина, должны быть на уровне 7–13,5% ВВП – то есть примерно такими же, как и у нынешнего  Стабилизационного фонда, – около 2,7 трлн. руб. В случае, если цена нефти  на мировом рынке рухнет ниже 30 долл. за баррель, этого запаса должно хватить  на покрытие бюджетных издержек в  течение трех лет.

По состоянию на 1 марта 2012 г. совокупный объем Резервного фонда составил 3082,28 млрд. рублей, что эквивалентно 127,81 млрд. долларов США. Остатки средств на отдельных счетах по учету средств Резервного фонда в иностранной валюте по состоянию на 1 марта 2012 г. составили:

· 56,95 млрд. долларов США;

· 38,57 млрд. евро;

· 6,37 млрд. фунтов стерлингов.

В соответствии с Федеральным  законом № 63-ФЗ в феврале 2012 г. средства федерального бюджета в размере 28,63 млрд. рублей поступивших в 2012 году в федеральный бюджет доходов от размещения средств Стабилизационного фонда за период с 15 декабря 2010 г. по 30 января 2011 г. были зачислены в Резервный фонд. Доходы от размещения Стабилизационного фонда представляют собой сумму процентов, начисленных Банком России за пользование средствами на счетах Стабилизационного фонда в иностранной валюте по состоянию на 30 января 2010 г.

Во исполнение постановления  Правительства Российской Федерации  от 29 декабря 2010 г. № 955 “О порядке управления средствами Резервного фонда” в феврале 2011 г. перечисленные выше доходы федерального бюджета от размещения средств Стабилизационного фонда в сумме 28,63 млрд. рублей были конвертированы в иностранную валюту. Конверсионные операции были осуществлены согласно утвержденной ранее валютной структуре и не оказали влияние на конъюнктуру валютного рынка.

Расчетная сумма дохода от размещения средств Резервного фонда, пересчитанного в доллары США, за период с 30 января 2009 г. по 29 февраля 2009 г. составила 0,90 млрд. долларов США, что эквивалентно 21,64 млрд. рублей. Курсовая разница от переоценки остатков средств на счетах по учету средств Резервного фонда в иностранной валюте за период с 30 января 2009 г. по 29 февраля 2009 г. составила отрицательную величину - (-)15,35 млрд. рублей. Указанные показатели рассчитаны по официальным курсам иностранных валют, установленным Банком России на дату, предшествующую отчетной, и кросс-курсам, рассчитанным на основе указанных курсов.

Таблица 3.1

Совокупный объем  средств Резервного фонда