Становление бюджетной системы БС РФ

Благодаря всем указанным поступлениям получилось обеспечить своевременное и бесперебойное финансирование военных расходов; затрат, связанных с перестройкой работы отраслей народного хозяйства в условиях войны, перебазированием значительной части экономического потенциала страны на Восток, а впоследствии с восстановлением разрушенных предприятий на освобожденной территории.

2.4 Бюджетная система СССР 1945-1980 гг.

После окончания войны перед финансовой системой встали задачи, связанные с переводом народного хозяйства на мирные рельсы, его восстановлением и дальнейшим развитием. В декабре 1947 была проведена денежная реформа и отменена карточная система. Повысилась покупательная способность рубля и укрепилось денежное обращение, возросла роль стоимостных рычагов в народном хозяйстве - хозрасчёта, рентабельности, себестоимости. В 1948--50 проведена реформа отпускных цен и ликвидирована система государственных дотаций. С марта 1950 исчисление советского рубля переведено на золотую основу и установлено его золотое содержание в 0,222168 г чистого золота. Укрепление финансов позволило с 1958 отказаться от выпуска массовых займов, реализуемых по подписке. Для дальнейшего повышения роли советского рубля в 1961 был изменен масштаб цен, старые денежные знаки заменены новыми по соотношению 1:10. Одновременно было повышено золотое содержание советского рубля до 0,987412 г чистого золота и изменен его паритет к иностранным валютам.

В послевоенные годы государственный бюджет был подчинен решению важнейших задач. Ликвидации последствий войны и восстановление разрушенного хозяйства страны. Наибольшая доля государственных расходов направлялась на капиталовложения в промышленность, Жилой фонд и увеличения оборотных средств предприятий. Кроме того средства шли на дальнейшее укрепление обороны страны и увеличение государственных резервов и запасов. Наряду с этими средствами использовались собственные средства предприятий и хозяйственных организаций. За счет средств гос бюджета финансируются программы восстановления и дальнейшего развития сельского хозяйства. Рост поступлений в бюджет виде налога с оборота и отчислений от прибыли восстановленных промышленных предприятий позволили снизить поступления от налогов с населения. С 1 января 1946 года был отменен военный налог. С сентября этого же года был повышен необлагаемый минимум для рабочих и служащих. В последующие годы были внесены существенные изменения в сельское хозяйство и в подоходный налог. Расширяются бюджетные права союзных республик. С 1955 года доходы и расходы республик в соответствии с законом «о госбюджете СССР», стали предусматриваться только в общих объемах. Распределение их между республиканскими и местными бюджетами осуществлялось самой республикой. Союзным республикам было предоставлено право распоряжаться дополнительно выявленными в течение года доходами для финансирования своих потребностей. В 1957 году был введен централизованный порядок взимания отчислений от прибыли, что привело к значительному увеличению доходов бюджета республик. В этот период происходит совершенствование структуры госбюджета. Особое внимание уделяется совершенствованию экономических методов управления народным хозяйством. Наиболее значимая попытка усовершенствовать хозяйственный механизм была предпринята во второй половине 60-х годов. Хозяйственная реформа 1965 года была направлена на усиление стимулирующего воздействия прибыли, на развитие производства. Проведение реформы предусматривало 2 этапа, однако, предпринятые гос-вом попытки совершенствования финансовых отношений в целом небыли доведены до конца и не дали желаемых результатов. В это время не были созданы стабильные экономические отношения в хозяйстве в рамках пятилетнего плана. Вся система показателей нормативов, стимулов базировалась на показателях годового плана, а это подрывало хозрасчетные интересы коллектива. Реформа 1965 года предусматривала более широкую реализацию всей совокупности товарно-стоимостных форм, но на практике сфера использования товарных отношений была сведена к минимуму. Первый этап реформы затянулся, а ко второму этапу осуществления новых форм и методов хозяйствования так и не перешли, т. к. эти методы отрицательно сказались на первоначальном этапе проведения реформы. Но развитии госбюджета СССР в 70-е годы отразилось нарастающее общее расстройство финансового хозяйства. Материальные затраты росли более быстрыми темпами, чем национальный доход, снизился темп роста промышленности и с/х, это свидетельствует о том, что большая часть средств производства идет на само воспроизводство, а не на достижение конечных результатов. Доля госбюджета в финансовых ресурсах страны заметно снизилась. Чтобы изменить сложившиеся в экономике страны положение 70-х годов была разработана экономическая модель отраслевого хозрасчета и самоокупаемости. При этом методе, министерством на основе утвержденных в пятилетнем финансовом плане заданий, устанавливались стабильные дифференцированные по годам нормативы отчислений от балансовой прибыли, которые поступали в распоряжение выше стоящих организаций. В этот период времени предусмотрены существенные изменения финансирования строительства, в частности внедрение расчетов между заказчиками и подрядчиками по окончанию работ. Все эти меры были направлены на повышение стабильности экономического развития страны. Увеличение поступлений в доходы госбюджета. Соотношение союзного бюджета и бюджета союзных республик стабилизировалось. В этот период времени происходит разграничение доходов и расходов между видами бюджетов. В условиях совершенствования хозяйственного механизма в первой половине 80-х годов проводился эксперимент по распространению на предприятиях новых методов хозяйствования. Затем стали внедрять полный хозяйственный расчет и самофинансирование. Принцип самофинансирования предполагал ограничение или полный отказ от бюджетных ассигнований. На практике не всегда удавалось учесть одновременно как интересы предприятий, так и интересы государства. Большое количество предприятий сознательно занижали плановые обязательства. Все эти явления отразились на госбюджете. Темпы роста расходов превышали темпы роста доходов. Появился дефицит госбюджета, который негативно воздействовал на экономику, подрывал устойчивость денежного обращения, порождал инфляционные процессы, и с такими результатами бюджетная система подошла к началу 90-х годов.

2.5 Современная бюджетная система  РФ

Первым этапом следует считать период 1990–1993 гг. – это период образования современного российского государства, завершившийся принятием Конституции РФ. Применительно к финансовым проблемам в ст. 132 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т. д. В этой же статье говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (к сожалению, дальнейшая история муниципальных финансов в России изобилует примерами, когда государственные полномочия передавались на муниципальный уровень без необходимых средств).

В это время бюджетное устройство России сочетало в себе черты унитарного и конфедеративного государства. С  одной стороны, субъекты РФ практически  полностью зависели от отчислений из федеральных налогов и финансовой помощи из федерального бюджета. Налоги собирались только федеральным ведомством – Государственной налоговой  службой РФ, а бюджеты управления региональных и местных администраций  финансировались из федерального бюджета. С другой стороны, субъекты РФ, распоряжаясь половиной консолидированного бюджета  страны, пытались контролировать на своей  территории федеральные расходы. Поэтому  складывающуюся в тех условиях систему  межбюджетных отношений можно скорее назвать «бюджетным феодализмом», чем  «бюджетным федерализмом».

Принятие Конституции РФ ознаменовало окончание первого этапа радикальных  экономических реформ, в том числе  реформы муниципального финансирования. Существование местного уровня самоуправления, не входящего в систему органов  государственной власти, было закреплено в высшем законодательном акте страны.

Принцип самостоятельности местных  бюджетов был заложен уже в  Законе РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», вступившем в действие до принятия Конституции РФ.

Разграничение уровней бюджетной  системы в соответствии с принципами федеративного устройства должно основываться на концепции фискальной автономии бюджетов разных уровней. При высокой степени вертикальной несбалансированности этих уровней бюджетная система в целом становится неустойчивой и работает неэффективно.

Вторым этапом реформы муниципального финансирования можно считать 1993–1994 гг. В 1994 г. федеральный центр ввел единую для регионов систему «расщепления» федеральных налогов взамен существовавших ранее дифференцированных ставок (Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год»). Эти решения существенно изменили систему формирования доходов субъектов РФ, сделали ее более предсказуемой. Соответственно, более предсказуемой стала и система формирования доходов местных бюджетов. Налоговые реформы в России и Казахстане стартовали одновременно – в середине 1990-х гг. Причем реформы в этих странах начинала одна команда – в г. Алма-Ате тогда работала большая группа налоговых специалистов со всего мира, консультировавших авторов и казахского, и российского Налогового кодекса. В 1994 г. казахская и российская группы создали модельные Налоговые кодексы на основе западных стандартов. Оба документа представляли собой образец налогового законодательства, каким его видели лучшие налоговики мира. Несмотря на это, ни тот ни другой не прошли обсуждений в парламентах. В 1995 г. парламент Казахстана пошел на самороспуск и, уходя, принял решение наделить президента правом издавать указы, имеющие силу закона. Пока не был избран новый состав парламента, в Казахстане указами президента были введены в действие 147 основных законов, включая Гражданский, Налоговый и Земельный кодексы. Налоговый кодекс Казахстана был во многом несовершенным, предоставлял множество льгот индивидуального характера. В результате в Кодекс каждый год вносились изменения, стабильности налогового законодательства в стране не было. Однако затем картина кардинально изменилась: накопив опыт, казахские налоговики поняли, каким должен быть нормальный, эффективный, реально работающий в условиях экономики Казахстана Налоговый кодекс. И, что важно, научились использовать налоги не только для наполнения бюджета. В 2000 г. в Казахстане началась работа над новым Налоговым кодексом, который в отличие от предыдущего варианта не только решал фискальные задачи, но и позволял широко использовать регулирующие и стимулирующие функции налогов.

Часть первая Налогового кодекса РФ (НК РФ) была принята в 1998 г., часть вторая – в 2002 г.; до принятия этих документов основным нормативным актом, регулирующим налоговые отношения в стране, был Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-I «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В это время были подписаны соглашения с Татарстаном, Башкорстаном, Якутией, легализовавшие особый бюджетный статус этих республик, в соответствии с которым с их территорий по-особому начали перечисляться налоги в федеральный бюджет.

Третий этап реформ – с 1995 по 1998 г. За этот период были приняты Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Последний закреплял за местным уровнем доли от сбора важнейших федеральных налогов и тем самым вносил большую определенность и предсказуемость в процесс формирования муниципальных доходов. В 1996 г. более 53 % всех поступлений шли в бюджет субъектов РФ (табл. 1).

Единственный федеральный налог, поступления от которого жестко закреплялись за уровнями бюджетной системы, – платежи за пользование недрами и природными ресурсами. Остальные федеральные налоги распределялись между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ ежегодным законом о федеральном бюджете.

Таблица 1

Распределение доходов между  уровнями бюджетной системы РФ в 1996 г., %

В 1994–1997 гг. субъекты РФ получали 25 % НДС, 90-100 % подоходного налога с физических лиц, 50 % акцизов на алкогольную продукцию, 100 % остальных акцизов (кроме акцизов на минеральное сырье, бензин, автомобили, импортные товары). Кроме того, начиная с 1994 г., субъекты РФ имели право в дополнение к федеральной 13 %-ной ставке устанавливать свою ставку налогообложения прибыли предприятий (большинство регионов ввело максимальную ставку – 22 %).

В это время рассматривались  три модели реформирования налоговой  системы Российской Федерации:

1) «американский» подход, когда по некоторым налогам каждый уровень власти имеет собственные доходные источники и когда по косвенным налогам разные уровни власти вводят свои налоговые ставки одной и той же налогооблагаемой базы;

2) «германский» подход, когда все уровни власти делят поступления от основных общих доходов;

3) «канадский» подход, когда разные уровни власти вводят свои налоговые ставки одной и той же налогооблагаемой базы.

Одновременно федеральный центр  принимал различные социальные законы и перекладывал финансирование связанных  с ними расходов на муниципалитеты. Самым «тяжелым» в финансовом отношении для муниципалитетов  оказался Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах». Статья 132 Конституции РФ применялась федеральным центром в части прав по наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями, но не в части обязанности передать муниципалитетам необходимые для этого финансовые ресурсы. Средств местных бюджетов на финансирование «федеральных мандатов» не хватало, они не исполнялись в полном объеме, возникла ситуация неопределенности, непредсказуемости, финансовой необязательности со стороны органов местного самоуправления нести предписанные федеральными законами расходы. Из федерального бюджета в 1996 г. на 100 % финансировались лишь оборона и международная деятельность, на 72,8 % – правоохранительная деятельность (табл. 2).

Таблица 2

Доля бюджетов разных уровней  в основных расходах консолидированного бюджета РФ в 1996 г., %

Четвертый этап реформ – с 1999 по 2002 г., когда начали действовать Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Эти законы имели большое значение для реформирования бюджетных отношений и проведения налоговой политики, для экономики в целом, но концепция создания относительно независимой финансовой системы на местном уровне в них не была заложена. Всерьез заниматься финансовой концепцией для муниципалитетов федеральный центр начал только в XXI в. (Программа развития бюджетного федерализма, одобренная Правительством РФ в 2001 г.; работа образованной Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления под руководством заместителя руководителя Администрации Президента РФ Д. Н. Козака). Для этого периода реформы муниципального финансирования характерна тенденция к централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях. Собственные доходы муниципалитетов в этот период сократились, возросла зависимость местных бюджетов от региональных трансфертов. Федеральные власти продолжали принимать решения, резко меняющие расходные обязательства муниципалитетов. В качестве примера можно привести изменение тарифов на заработную плату работников бюджетной сферы с декабря 2001 г. Как и раньше, такие решения не способствовали повышению эффективности управления муниципальными финансами.

До начала 2000-х гг. разграничению  обязанностей и возможностей бюджетов разных уровней в России препятствовала многоуровневая, сложноподчиненная  система организации местного самоуправления, различающаяся по регионам и приводящая к возникновению неразрешимых проблем. Так, в различных субъектах РФ существовали от одного до трех уровней  местного самоуправления или местное  самоуправление отсутствует вообще. Иногда отдельные муниципалитеты наделяются государственными полномочиями и фактически являются территориальными подразделениями  органов государственной власти субъектов РФ, в других регионах, наоборот, образуется многоуровневая, сложносоставная структура самостоятельных  органов власти.

В качестве предпосылки проведения реформ муниципальных финансов можно  рассматривать одобренную постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».