Становление бюджетной системы БС РФ

В ней определены принципы разделения расходных полномочий между бюджетами  разных уровней и конкретные направления  изменений в распределении расходных  полномочий на ближайшие годы (см. разд. 2 Программы). Установлены и принципы разграничения налогов между  уровнями бюджетной системы. Специально отметим принцип, в соответствии с которым собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать  основным ресурсом для эффективной  реализации закрепленных за ними расходных  полномочий, включая выравнивание бюджетной  обеспеченности регионов и муниципальных  образований. Федеральные органы власти должны учитывать положения Программы  развития бюджетного федерализма при  подготовке проектов федеральных законов  и других нормативных правовых актов. В определенной степени реальные реформы системы муниципального финансирования зависят от того, как  и в какой степени положения  этой в целом прогрессивной программы  будут учтены при подготовке законов.

Пятый этап реформ проводился  с 2003 года. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней:

1) бюджеты муниципальных районов и городских округов;

2) бюджеты сельских и городских поселений.

Все эти бюджеты функционируют  автономно. Доходы и расходы местных  бюджетов не входят в бюджеты территорий, а последние не включаются в федеральный  и региональный бюджеты.

Если в унитарных государствах местных бюджетов доходы и расходы  не включены в государственный бюджет и играют очень незначительную роль, то в федеративных государствах они  не включаются в бюджеты субъектов  РФ и имеют большое значение для развития всей страны через развитие местных территорий и сообществ.

Данная структура бюджетной  системы РФ приближена к структуре  бюджетных систем западных стран, в  которых возрастает удельный вес  местных бюджетов как важнейшего звена всех местных финансов. Средств  местным органам власти не хватает, поскольку расширены их функции, связанные с расходами, и задача состоит в увеличении их собственной  доходной базы. В настоящее время  структура бюджетной системы  РФ, а также пропорции распределяемых между бюджетами разных уровней  ресурсов максимально приближены к  аналогичным показателям западных федеративных государств. Так, если еще  в 1992 г. 70 % всех аккумулируемых ресурсов поступало в федеральный бюджет и только 30 % – в территориальные и местные бюджеты, то уже в 1995 г. это соотношение составляло соответственно 49 и 51 %. Начиная с 2001 г. наблюдался обратный процесс. Поступления от двух основных по доходности налогов, НДС и некоторых видов акцизов, в 100 %-ном объеме подлежали зачислению в федеральный бюджет. Эти поступления составили порядка 600 млрд. руб., или 53 % всех налоговых поступлений в бюджет. Возврат к политике максимальной централизации финансовых ресурсов при необходимости одновременного соблюдения принципа самостоятельности и обеспеченности нижестоящих бюджетов собственными доходными источниками объяснялся, скорее, желанием федеральной власти упорядочить и унифицировать принципы движения финансовых потоков в бюджетной системе. Действия федеральной власти в этом направлении, несомненно, были оправданы с точки зрения краткосрочных задач по регулированию доходной базы нижестоящих бюджетов. Однако в перспективе залогом реализации принципа самостоятельности каждого бюджетного уровня должно быть максимальное делегирование налоговых полномочий нижестоящим бюджетам.

Рассмотрим основные параметры  современной бюджетной системы.

Согласно Заключению Счетной палаты РФ на проект бюджета 2011-2013 гг. формирование федерального бюджета на 2011 - 2013 годы осуществлено в условиях повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Рассмотрим основные характеристики и структурные особенности проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»

Основные параметры бюджетной  системы Российской Федерации в 2008 - 2009 годах и на 2010-2013 годы представлены в таблице 3.

Таблица 3

Динамика основных параметров бюджетной  системы Российской Федерации на 2011 - 2013 годы характеризуется снижением  доходов с 34,8 % до 33,2 % ВВП, общего объема расходов - с 38,9 % до 36,3 % ВВП и дефицита - с 4,1 % до 3,1 % ВВП.

По сравнению с предыдущим бюджетным  циклом в 2011 году доходы бюджетной системы  по отношению к ВВП увеличены  на 2,7 процентного пункта, в 2012 году - на 3,1 процентного пункта, расходы  по отношению к ВВП увеличены  на 2,3 и 3,5 процентного пункта соответственно. При этом дефицит бюджетной системы  в 2011 году снижен на 0,4 процентного пункта, в 2012 году увеличен на 0,4 процентного  пункта и основном обусловлен дефицитом  федерального бюджета, который составит в 2011 году 3,6 % ВВП, в 2012 году - 3,1 % ВВП, в 2013 году-2,9% ВВП.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2010 - 2013 годы представлены в таблице 4.

Таблица 4

Софинансирование формирования пенсионных накоплений за счет средств Фонда  национального благосостояния. При  этом планируется привлечение значительного объема финансовых ресурсов с внутреннего финансового рынка: в 2011 году - 1 709,9 млрд. рублей, в 2012 году - 2 023,3 млрд. рублей, в 2013 году - 2 101,9 млрд. рублей. Объем планируемых заимствований на 2011 — 2013 годы беспрецедентен для российского рынка внутреннего государственного долга он превысит в 2013 году фактические объемы размещения облигаций федерального займа 2009 года (515,9 млрд. рублей) более чем в 4 раза.

Как отмечено в Основных направлениях долговой политики Российской Федерации  на 2011 - 2013 годы, размещения в крупных  объемах на внутреннем рынке пока возможны только на короткие сроки (3 - 5, максимум 10 лет), а выпуск более  долгосрочных инструментов будет сопряжен с высокой премией за риск и  ограничен в объемах.

Правительством Российской Федерации  подготовлен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон  «О федеральном бюджете на 2010 год  и на плановый период 2011 и 2012 годов», которым предусматривается сокращение объема привлечения средств за счет размещения государственных ценных бумаг в 2010 году с 1 210,0 млрд. рублей до 1 074,3 млрд. рублей, при этом, по данным Минфина России, по состоянию на 9 сентября 2010 года фактически привлечено 414,8 млрд. рублей (38,6 % уточненного объема на 2010 год).

В 2011 - 2013 годах предусматривается  размещение на внутреннем рынке базовых  выпусков государственных ценных бумаг  сравнительно крупных объемов со сроками обращения от 1 до 5 лет  и 10 лет. Планируемая доходность в 2011 году по краткосрочным инструментам составит до 4,5 - 5,5 %, по среднесрочным  и долгосрочным инструментам - до 6 - 7,5 % и до 8 - 8,5 % соответственно. При  достижении планируемой доходности предусматривается размещать новые  выпуски облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом  и государственных сберегательных облигаций.

Объем государственных заимствований (за счет размещения государственных  ценных бумаг) и погашения задолженности  по ним представлен в таблице 5.

Таблица 5

Анализ структуры заемных источников показывает, что около трети денежных средств, привлекаемых в основном на внутреннем финансовом рынке, предусматривается  направлять на погашение задолженности: в 2011 году - 22 % суммы заимствований, в 2012 году - 25,6 %, в 2013 году - 29,3 %.

Масштабные заимствования на внутреннем финансовом рынке влекут значительный рост расходов государства на обслуживание государственного внутреннего долга. Так, обслуживание государственного внутреннего  долга Российской Федерации увеличится в 2011 году на 52,3 % по сравнению с 2010 годом, в 2012 году - на 39,6 % по сравнению с 2011 годом, в 2013 году - на 16,9 % по сравнению  с 2012 годом.

В качестве одного из основных источников финансирования дефицита федерального бюджета запланированы средства от приватизации крупных госкомпаний  и банков в 2011 году в сумме 298 млрд. рублей, в 2012 году - в сумме 276,1 млрд. рублей, в 2013 году - в сумме 309,4 млрд. рублей. Данные поступления увеличены  по сравнению по сравнению с 2010 годом  более чем в 44,2 раза, а по сравнению  с 2009 годом - более чем в 158 раз. По мнению Счетной палаты, существуют риски, связанные с поступлением средств от приватизации в запланированных  объемах.

Таким образом, в структуре источников финансирования дефицита федерального бюджета заемные средства (сальдо по государственным ценным бумагам, номинированным в рублях) и средства от приватизации составят в 2011 году 90,3 %, а к 2013 году увеличатся до 99,9 %, средства Фонда национального благосостояния - 0,3 %, 0,4 %, 0,5 % соответственно. Средства Резервного фонда в 2011 году будут  использованы полностью.

В результате государственный долг Российской Федерации увеличится по сравнению с началом 2010 года в 3,45 раза и составит к началу 2014 года 11 170,3 млрд. рублей, или 18 % ВВП, в том  числе внутренний - 8 826,3 млрд. рублей, или 14,2 % ВВП, внешний - 2 344,0 млрд. рублей (75,6 млрд. долларов США), или 3,8 % ВВП. Наблюдается  превышение предельного значения показателя ликвидности бюджета (10%), который  характеризует отношение расходов по обслуживанию и погашению долга  к доходам федерального бюджета, который составит в 2011 году 10 % и в 2013 году - 12,4 %

Динамика государственного долга  Российской Федерации (далее - государственный  долг) в 2008 - 2013 годах (в абсолютных размерах и относительно ВВП) представлена в  таблице 6.

Таблица 6