Становление бюджетной системы БС РФ

В результате роста объемов заимствований  в 2011 - 2013 годах предусмотрено существенное увеличение бюджетных ассигнований федерального бюджета на обслуживание государственного долга, которые в 2013 году составят 600,7 млрд. рублей, или  около 1 % ВВП и 4,9 % общей суммы  расходов, что больше расходов на образование (519,4 млрд. рублей), здравоохранение (432,9 млрд. рублей), межбюджетные трансферты (442,4 млрд. рублей). Таким образом, расходы  на обслуживание государственного долга  в 2013 году  будут превышать аналогичный показатель 2010 года в 2 раза, а за 3 года общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на обслуживание государственного долга, составит 1 509,0 млрд. рублей.

По оценке Минфина России, если российская экономика в ближайшее  десятилетие будет расти на 4 % в год, а дефицит федерального бюджета будет удерживаться на относительно безопасном уровне до 3 % ВВП, то к 2020 году государственный долг может достигнуть 33 % ВВП против сложившихся в настоящее время 10 % ВВП. При этом процентные расходы федерального бюджета вырастут до 3 - 4 % ВВП.

Таким образом, основными особенностями  рассмотренного выше законопроекта  являются:

-  восстановление принципов  трехлетнего бюджетного планирования, изменение классификации расходов  федерального бюджета, усиление  программно-целевого подхода при  формировании бюджетных расходов;

- динамика снижения доходов  федерального бюджета по отношению  к ВВП с 17,4 % в 2010 году до 16,8 % в 2013 году, которая обусловлена  уменьшением объемов нефтегазовых  доходов, что свидетельствует  как о сохранении зависимости  федерального бюджета от нефтегазовых  доходов;

- увеличение расходов федерального  бюджета в номинальном выражении  в 2011 году - на 4,2 %, в 2012 году - на 5,4%, в 2013 году - на 8,3 % (в реальном выражении  общий объем расходов по сравнению  с предыдущим периодом в 2011 году снизится на 2,7 %, в 2012 году - на 1,4 %, в 2013 году вырастет на 2,3 %);

- выпуск государственных ценных  бумаг, которые являются основными  источниками финансирования дефицита  федерального бюджета, для размещения  на внутреннем рынке и средства  от приватизации (в 2011 году также  предусматривается использовать  все средства Резервного фонда,  при этом  около трети вновь привлекаемых средств предусматривается направить на погашение имеющейся задолженности);

- увеличение  Государственного долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 года по сравнению с началом 2010 года в 3,45 раза, что составит 11,1 трлн. рублей, или 18 % ВВП (доля внутреннего долга в совокупном объеме госдолга составит 79 %);

Кроме того, основными рисками, которые  могут оказать негативное влияние  на исполнение федерального бюджета  в 2011-2013 годах, являются:

- риски снижения мировых цен  на нефть и другие товары  традиционного российского экспорта  ниже прогнозируемых параметров, а также риски укрепления курса  рубля к доллару США и евро, что может повлечь снижение  доходов федерального бюджета;

- риски необеспечения поступлений  средств от приватизации в  запланированных объемах для  финансирования дефицита федерального  бюджета;

- риски   повышения уровня инфляции,   что повлечет сокращение бюджетных расходов в реальном выражении;

- риски неэффективного расходования  бюджетных средств.

Результаты контрольных и экспертно-аналитических  мероприятий, осуществленных Счетной  палатой, анализ проекта федерального бюджета, а также сравнительный  анализ бюджетов стран «семерки», БРИК, СНГ позволяют сделать вывод  о том, что в 2011 - 2013 годах существенных резервов сокращения бюджетных расходов практически нет. В то же время  существуют значительные резервы и  необходимость повышения эффективности  использования выделяемых бюджетных  средств, развития доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации.

Глава 3. Совершенствование развития бюджетной системы в РФ

3.1 Основные проблемы и задачи  бюджетной политики на современном  этапе

Что касается основных результатов и проблем бюджетной политики, то в результате целенаправленных действий в сфере бюджетной политики в последние годы удалось решить ряд существенных задач. Полностью выполнены принятые социальные обязательства государства. Создание Резервного фонда и Фонда национального благосостояния позволило пройти период мирового кризиса без снижения уровня жизни граждан, поддержать финансовую инфраструктуру и реальный сектор экономики. Удалось снизить и удержать государственный долг на приемлемо низком уровне даже в условиях мирового кризиса. Осмотрительная бюджетная политика стала существенным фактором устойчивого снижения инфляции.

К началу 2012 года экономика  полностью восстановилась после  кризиса. Наряду с высокими ценами на нефть это позволило исполнить  в 2011 году федеральный бюджет без  дефицита. Началось пополнение Резервного фонда, что повысило устойчивость экономики  Российской Федерации к внешним  негативным экономическим факторам. Проведено первое размещение суверенных еврооблигаций, номинированных в рублях, что является свидетельством возросшего доверия к российской национальной валюте и проводимой бюджетной политике.

Рассмотрим некоторые  проблемы бюджетной политики на современном  этапе.

Во-первых, сохраняется значительный нефтегазовый дефицит. Бюджетная система Российской Федерации находится в высокой степени зависимости от ситуации на мировых сырьевых рынках. Из-за этого ограничены возможности для бюджетного маневра в целях существенного увеличения бюджетных расходов по направлениям, обусловливающим экономическое развитие страны, даже при понимании объективной необходимости этих расходов. При этом принятые бюджетные обязательства не могут быть существенно сокращены вследствие социальной направленности значительной их части.

Во-вторых, структура бюджетных  расходов не является оптимальной для  стимулирования экономического развития. Направляемых из бюджета средств  на реализацию отвечающих потребностям экономического развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования  и науки, то есть в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики, явно недостаточно.

В-третьих, на низком уровне осуществляется финансово-экономическое  обоснование решений, приводящих к  новым расходным обязательствам. Недостаточно качественной является оценка того, какие долгосрочные последствия  будет иметь принятие новых обязательств для социально-экономического развития Российской Федерации, как оно будет  связано с другими направлениями  политики государства и какое  влияние окажет на объем длящихся обязательств.

В-четвертых, зачастую эффективность  осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический  эффект несоразмерен объему израсходованных  на те или иные цели средств.

В-пятых, межбюджетные отношения  пока не в полной мере настроены  на стимулирование органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской  и инвестиционной деятельности, которые  объективно являются необходимой основой  для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов. Высока зависимость  бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В-шестых, бюджетная политика во многом остается неясной для общества, необходимость и суть конкретных решений и действий органов государственной  власти в этой сфере должным образом  не раскрываются.

В-седьмых, не удалось избежать практики постоянных фрагментарных  изменений налогового законодательства. Даже при улучшении условий налогообложения  для ведения предпринимательской  деятельности это обусловливает  необходимость постоянного отслеживания изменений и внесения корректив  в планы финансовой деятельности, что вызывает дополнительные затраты, особенно у субъектов малого и  среднего предпринимательства. Постоянное ожидание таких изменений препятствует реализации долгосрочных инвестиционных проектов по причине низкой предсказуемости налоговых издержек при разработке бизнес-планов.

3.2 Проблемы и направления совершенствования  бюджетной системы в среднесрочной  перспективе

Сложность и масштабность задач в сфере социально-экономической  политики государства, острота существующих проблем требуют кардинального  повышения качества стратегического  управления экономикой и общественными  финансами.

Для решения этой задачи при формировании и реализации бюджетной  политики на 2013 год и среднесрочную перспективу необходимо исходить из следующих основных целей.

1. Бюджетная политика  должна стать более эффективным  инструментом реализации государственной  социально-экономической политики.

Механизмы государственной  социально-экономической политики должны иметь надежное, точно просчитанное бюджетное обеспечение. Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для  достижения конкретных количественно  определенных целей государственной  социально-экономической политики. Недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно – итоги реализации мер социально-экономической политики.

Пора уходить от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели. Критерием  должно стать достижение целей социально-экономической  политики, на финансовое обеспечение  которых направляются бюджетные  средства.

Если бюджетные средства израсходованы в большем объеме, чем намечено, а цель достигнута в меньшей степени, чем определено, то в каждом подобном случае необходимо выявлять и устранять причины такого результата использования бюджетных ассигнований.

В целях повышения эффективности  расходов необходимо разработать и  внедрить систему ежегодного анализа  эффективности расходов по каждому  направлению, в том числе анализа  динамики показателей эффективности. Систематический анализ эффективности  расходов должен дополнять систему  ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода  контроля суммы расходов на то или  иное направление. Соответствующий  анализ на основании динамики объемов  расходов и значений целевых показателей  необходимо проводить по государственным  программам с публичным рассмотрением  отчетов.

Бюджетные инвестиции должны быть настроены на повышение качества предпринимательского и инвестиционного  климата. За счет бюджетных средств  не должны осуществляться инвестиционные расходы, создающие конкуренцию  частным инвестициям. Наоборот, бюджетные  инвестиции в экономику должны стимулировать  рост частных инвестиций, способствовать формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры.

Учитывая, что в ближайшей  перспективе будут действовать  жесткие ограничения, связанные  с неблагоприятной ситуацией  в мировой экономике, необходима работа по очень четкой приоритезации  расходов бюджетов, а именно должна быть изменена структура бюджетных  расходов в пользу тех, которые направлены на развитие. Расходы на образование, науку, инфраструктуру должны быть приоритетными, и их доля в общих расходах бюджетной  системы Российской Федерации должна увеличиваться.

При подготовке проекта федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов Правительству  Российской Федерации следует предусмотреть  меры, способствующие адаптации российской экономики к функционированию в  условиях присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации.

Указы Президента Российской Федерации, направленные на решение  неотложных проблем экономического и социального развития страны и  изданные 7 мая 2012 г., согласованы с  потребностями экономики и общества, возможностями бюджета. Правительству  Российской Федерации предстоит  конкретизировать механизмы их выполнения при формировании федерального бюджета  на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов и при формировании федерального бюджета в последующем.

2. Для достижения целей  социально-экономической политики  и обеспечения общественного  контроля за их достижением  формирование и исполнение бюджета  должно осуществляться на базе  государственных программ.

Переход к «программному  бюджету» в полном объеме необходимо осуществить начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, а его отдельные элементы должны быть задействованы в федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.

Для правового обеспечения  этих процессов необходимо внесение в 2012 году комплексных поправок в  бюджетное законодательство Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации  должно до конца 2012 года утвердить государственные  программы Российской Федерации  «Развитие здравоохранения», «Развитие  образования», «Культура России», «Социальная  поддержка граждан», «Развитие науки  и технологий», «Развитие транспортной системы», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие авиационной промышленности», «Космическая деятельность России», «Развитие  фармацевтической и медицинской  промышленности», «Развитие судостроения», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности», а также Государственную  программу развития сельского хозяйства  и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и Государственную программу обеспечения доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации. Остальные намечаемые к реализации в ближайшие годы государственные программы должны быть утверждены не позднее I квартала 2013 года.