Управление региональными долговыми обязательствами

Значительный  рост и реализация различных видов  долговых рисков во многом связаны  с мировым финансовым кризисом, который  в сфере долговой политики привел к следующим последствиям:

- реализации ценовых рисков и  рисков неразмещения обязательств, спровоцировавших фактический отказ  во второй половине 2008 г. от  осуществления новых заимствований  и, в итоге, неисполнение программ  заимствований в предусмотренных  объемах;

- реализации рисков рефинансирования  и ликвидности, которые во многом  обусловили необходимость использования  средств резервного фонда в  целях компенсации ресурсов, получаемых  от заимствований, и невозможности  в полном объеме рефинансировать  государственные долговые обязательства  на приемлемых условиях;

- реализации валютных рисков и,  как следствие, к увеличению  объемов государственного внешнего  долга в рублевом эквиваленте  и соответственно расходов по  обслуживанию и погашению этих  обязательств;

- реализации инфляционных рисков, вызвавших увеличение объема  государственных долговых товарных  обязательств, стоимостный объем  которых зависит от цен на  товары народного потребления.

Таким образом, видно, что в текущих  экономических условиях необходимость  наличия системы управления рисками  в долговой сфере существенно  возрастает, особенно для государств, которые планируют увеличение заимствований  на внутреннем и внешнем рынках.

Система управления рисками в области государственного долга должна предполагать всесторонний анализ совокупности имеющихся рисков, их идентификацию, оценку и выработку механизмов их контроля.

С учетом этого  и на основе общепринятых в мировой  практике подходов, была осуществлена группировка основных видов рисков в сфере государственного долга:

1. По направлению  воздействия рисков (прямые и  косвенные).

2. По характеру  происхождения рисков (внутренние  и внешние).

3. По признаку системности (системные и специфические).

4. По  природе  и   степени воздействия (экономические, политические;  перманентные и кризисные).

Счетной палатой были проанализированы основные и специфические риски, характерные для государственных долговых обязательств, различные подходы к рассмотрению структуры этих обязательств в целях определения подверженности различным рискам. Ключевым сущностным моментом является необходимость принятия обоснованных решений в процессе управления государственным долгом. При этом возможно использование следующей градации.

а) минимальный риск – это риск близкий  к нулю, характерный, в общем случае для безрисковых уже выпущенных и предлагаемых к размещению (выдаче) государственных долговых обязательств;

б) допустимый риск – это риск, зона которого не превышает прогнозируемого  или определенного ранее объема, не требующая каких-либо специальных  управленческих решений в области  управления государственным долгом. Данный вид риска хеджируется также без принятия специальных мер, решений и использования специальных инструментов;

в) критический риск – это риск, при котором существует вероятность  значительного увеличения расходов по погашению и обслуживанию ранее  выпущенных обязательств, а также  угроза невозможности размещения необходимого объема обязательств на ранее прогнозируемых условиях. Данный уровень риска требует принятия специальных управленческих решений по корректировке программы заимствований источников финансирования дефицита федерального бюджета, расходов по обслуживанию государственного долга и используемых долговых инструментов и хеджированию риска.

г) неприемлемый риск – это риск, при  котором возникает вероятность  неприемлемого увеличения расходов по погашению и обслуживанию ранее  выпущенных обязательств, а также  неприемлемой цены размещения новых  заимствований и их обслуживания. Указанный риск требует использования  резервных средств (в случае их наличия) или секвестра расходной части  федерального бюджета.

Крайней степенью такого риска является катастрофический риск – исключительный риск, возникающий  при осуществлении заимствований  в объемах, значительно превышающих  объемы, необходимые для осуществления  платежей по обслуживанию и погашению  ранее принятых долговых обязательств на крайне невыгодных условиях, в условиях кризиса ликвидности бюджета, отсутствия средств в резервных фондах, системного экономического кризиса. Данный вид  риска требует неординарных управленческих решений.

Существуют возможные подходы к анализу объема и структуры долга в целях идентификации и определения рисков, методы минимизации рисков, различные факторы, затрудняющие определение и управление рисками.

Условно можно разделить эти факторы на 2 группы: объективные и субъективные.

К объективным  факторам можно отнести:

- высокую степень неопределенности, свойственную природе рисков, которая  значительно возрастает в условиях  кризисных явлений;

- невозможность с достаточно высокой  точностью прогнозировать основные  экономические изменения в мировой  экономике и рыночную конъюнктуру.

К субъективным факторам могут быть отнесены:

1. Отсутствие или недостаточность  нормативных правовых документов, определяющих порядок управления  государственным долгом и одного  из базовых элементов этого  управления – управления рисками  в долговой сфере.

2. Возможное отсутствие четких  приоритетов долговой политики.

3. Отсутствие или недостаточность  критериев оценки эффективности  операций в ходе управления  государственным долгом, так как,  в ряде случаев, наличие рисков  в не критических диапазонах  не является достаточным основанием  для ограничения проведения операций  с долговыми инструментами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Управление рисками долговых обязательств

 

Одна  из основных задач, которая стоит  перед участниками проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), состоит в том, чтобы как можно точнее и более  полно классифицировать и распределять риски, которые каждый из них может  взять на себя. Как известно, термин «риск» в экономической литературе употребляется в различных контекстах, однако само это понятие неоднозначно. В широком смысле риск есть неопределенность в наступлении того или иного  события (результата) в будущем.

Общеизвестно, что управление рисками – это процессы, связанные с классификацией, анализом рисков и принятием решений, которые включают максимизацию положительных и минимизацию отрицательных последствий наступления рисковых событий. Процесс управления рисками обычно включает в себя четыре базовых этапа:

-  идентификация рисков, связанных  с реализацией проектов на  условиях ГЧП;

- анализ рисков, возникающих у  партнеров со стороны государства и бизнеса;

- принятие решений для максимизации  положительных и минимизации  отрицательных последствий наступления  рисковых событий на проектах  ГЧП;

- интегрирование рисков, позволяющее  использовать не пассивную реакцию  на риск, а предвидение возможного  риска при реализации проекта  ГЧП.

Все эти процедуры взаимодействуют  друг с другом (на практике могут  частично совпадать). Каждая процедура  выполняется, по крайней мере, один раз в каждом проекте.

Для современного ГЧП характерно широкое, многоплановое разделение риска  между государством, его различными субъектами и частным сектором. В  теории ГЧП предполагает передачу большей  части рисков частному сектору, который  способен наиболее эффективно управлять  ими. Однако государство также должно брать на себя  определенную долю ответственности за  возможные  риски и способствовать их смягчению  для частного сектора на основе взаимной поддержки. Баланс рисков чрезвычайно  важен для ГЧП.

Управление  рисками проходит пять стадий:

1. Идентификация рисков. Выделение тех рисков, которые свойственны конкретному проекту.
2. Оценка рисков. Определение вероятности идентифицированных на предыдущей стадии рисков и их величины.
3. Распределение рисков. Определение ответственных за каждый риск из числа партнеров проекта или достижение договоренности по вопросу механизма, который позволит разделять риски.
4. Смягчение рисков. Меры по снижению рисков и вероятности их возникновения.
5. Контролирование рисков. Отслеживание идентифицированных и появляющихся новых рисков в процессе выполнения проекта.

В процессе идентификации и управления рисками  долговых обязательств важное значение имеет выяснение особенностей этих рисков. При этом нужно также понимать, насколько применимы к долговым обязательствам государства и субъектов  страны те определения сущности рисков, которые переходят из источника  в источник и которым придается  характер универсальных.

Особое  внимание необходимо уделять оценке возможных последствий затяжных периодов разрешения возможных трудностей и невыполнения обязательств по контракту, учитывая возможности правительства  самостоятельно предоставлять необходимые  услуги или найти замену данной частному партнерству. В то же время крайне важно то, что именно государство  оказывает необходимую поддержку.

Целесообразно определить последовательность действий при распределении рисков, которые  приводятся в пошаговом планировании:

1. Идентификация рисков проекта, их описание, формализация. Определение как общих, так и специфических для данного проекта рисков.
2. Выделение видов работ по проекту, которые обеспечиваются государством и для которых риски не могут быть переданы частному сектору.
3. Изучение каждого риска и определение для него субъекта хозяйственных отношений, который в наилучшей степени может этот риск закрыть: правительства, частный партнер, участник проекта.
4. Выявление третьих сторон, способных закрыть риски.
5. Остальные риски должны быть распределены в соответствии с достигнутыми договоренностями между участниками проекта и закреплены в соответствующем документе.
6. Урегулирование в целом соглашения по распределению рисков проекта между его участниками.

Анализ  рисков и их распределение между  различными участниками проектов являются важными, потому что влияют на стимулы  деятельности частного сектора. В зависимости  от типа риска и его источника  в различных странах и международных  организациях разработаны стандартные  рекомендации для снижения риска  в проектах ГЧП.

Суть  концепции разделения рисков в проектах ГЧП заключается в том, чтобы  риск закрывал тот участник, который  лучше способен это сделать. Если государство стремится убедить  частную компанию брать некоторые  риски, которыми она способна управлять, то это только продлит переговоры и увеличит уровень вознаграждения требуемого этой компанией от государства  или пользователей объекта. Если же частная компания стремится снять  с себя ответственность по техническим, коммерческим или финансовым рискам и переложить их на правительство, то тогда под сомнение должна быть поставлена компетентность данного партнера.

Для минимизации рисков, связанных с  реализацией проектов ГЧП, можно  предпринять различные варианты действия партнеров. В странах, которые  активно используют систему ГЧП  для развития инфраструктуры, чтобы  минимизировать финансовые риски активно создают специальные финансовые структуры, типа институтов развития.

Для обеспечения максимального снижения объема возможных рисков правительства  и администрации регионов должны определить весь объем связанных  с проектом рисков на начальном этапе разработки проектов. Для успешного старта проекта органы власти обязаны наметить и перечислить основные риски, типичные для реализации проектов, связанных с услугами в сфере инфраструктуры.

В целях снижения рисков по реализации проекта ГЧП можно предусмотреть:

- резервы средств на непредвиденные  инвестиционные и операционные  расходы, обусловленные возможными  ошибками проектной организации,  пересмотром проектных решений  в ходе строительства, непредвиденными  задержками платежей со стороны  партнера или иных расчетов  и т.п.;

- увеличение сроков выполнения  отдельных видов строительных, монтажных  и иных работ с целью создания  резервов времени на случаи  непредвиденных задержек в реализации  проекта (строительства);

- уменьшение объемом производства (строительства), обусловленное отказами  технологического оборудования, производственными  или непроизводственными потерями  и т.п.

Использование различных подходов к оценке рисков долговых обязательств требует принятия тщательно разработанных методик  и контроля за их использованием в  процессе прогнозирования и структурирования объемом субфедеральных или муниципальных  заимствований, реализуемых в рамках проектов государственно-частного партнерства.