Анализ состава, структуры и динамики внешнего государственного долга

 

 

2. Нормативно-правовые основы регулирования внешнего государственного долга России

 

Основополагающим  нормативно-правовым актом в сфере  государственного внешнего долга является Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (в ред. от 18.07.2009). Глава 14 Бюджетного кодекса РФ называется «Государственный и муниципальный долг». Указанный правовой акт определяет, в частности: понятие государственного внешнего долга, виды долговых обязательств, общий порядок  возникновения, а также отдельные фундаментальные принципы управления долгом.

Обслуживание  государственного долга является неотъемлемой составляющей расходов бюджета, и относится  к разделу «Общегосударственные вопросы» в их классификации (ст.21 БК РФ). А учет и регистрация государственных долговых обязательств ведется в долговых книгах внешнего долга РФ (ст.120 БК РФ).

В соответствии со ст. 101 БК РФ управление государственным  долгом РФ осуществляет Правительство  РФ либо уполномоченное им Министерство финансов РФ. В свою очередь при Минфине действует такое структурное подразделение как Департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов, который осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственного долга.

Таким образом, отдельные вопросы, связанные с управлением государственным долгом, операциями с государственными долговыми обязательствами, регулируются и регламентируются в нормативных документах Правительства РФ, Министерства финансов РФ, а также в соответствующих нормативных актах Банка России и Внешэкономбанка.

В частности  ФЗ от 1.06.2011 N105-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» устанавливает верхний предел государственного внешнего долга РФ, который в соответствии с внесенными 6 ноября 2011 года изменениями составляет:

- на 1 января 2012 года в сумме 5,5 млрд. долларов США, или 4,0 млрд. евро;

- на 1 января 2013 года в сумме 10,0 млрд. долларов США, или 7,1 млрд. евро;

- на 1 января 2014 года в сумме 15,3 млрд. долларов США, или 10,9 млрд. евро.

Законы о  федеральном бюджете принимаются  ежегодно, в приложении с Программой государственных внешних заимствований и с Программой государственных гарантий РФ в иностранной валюте. Госдума приняла 23.11.2011 в третьем – окончательном – чтении закон о федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013–2014 годов. Параметры главного финансового документа страны рассчитаны исходя из прогноза среднегодовой цены на нефть маркиUrals в 2012 году в размере 100 долл. за баррель, в 2013 году – 97 долл., в 2014 году – 101 долл. за баррель. Инфляция прогнозируется на уровне 5–6% в 2012 году, 4,5–5,5% – в 2013 году, 4–5% – в 2014 году. Доходы бюджета в 2012 году ожидаются на уровне 11,78 трлн. руб., в 2013 году – 12,706 трлн., в 2014 году – 14,092 трлн. руб. Закон предусматривает постепенное снижение доли нефтегазовых доходов и увеличение доли ненефтегазовых доходов. При этом рост ненефтегазовых доходов в основном будет связан с прогнозируемым увеличением поступлений по налогу на добавленную стоимость (НДС) и акцизам. Расходы в 2012 году могут составить 12,656 трлн. руб., в 2013 году – 13,731 трлн., в 2014 году – 14,583 трлн. руб. Дефицит бюджета в 2012 году прогнозируется на уровне 876,6 млрд. руб. (1,5% ВВП), в 2013 году – 1,025 трлн. (1,6% ВВП), в 2014-м – 491,1 млрд. руб. (0,7% ВВП). Финансирование дефицита федерального бюджета будет осуществляться преимущественно за счет госзаимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности. 
Казалось бы, временная разница между вышеуказанными документами – год, но те пределы, которые не может превышать величина государственного долга отличаются значительно. И если в перспективах на 2009-2011гг. определялась тенденция на снижение внешней долговой нагрузки (максимум с 41,4 млрд.долл.США до 40,9 млрд.долл.США) и профицит бюджета, то теперь прогнозы не столь оптимистичны - в расчетах на 2010-2012гг.  присутствует дефицит бюджета и увеличение пределов государственного внешнего долга страны (максимум с 63,3 млрд.долл.США до 104,3 млрд.долл.США).

Профицит  федерального бюджета России в 2011 году может составить 0,3 процента от ВВП страны (около трех миллиардов долларов). Об этом заявляет РИА Новости со ссылкой на заместителя министра финансов России Татьяну Нестеренко.

По  ее словам, профицит бюджета стал возможен из-за роста ожидаемых доходов, а также значительной экономии бюджетных средств. Правительству удалось получить сверхплановые доходы в размере 78-80 миллиардов рублей, а расходы, напротив, снизились на 50-60 миллиардов рублей, отметила Нестеренко.

В начале октября бюджетный дефицит в России по итогам года оценивался в 29,9 миллиарда рублей (чуть менее одного миллиарда долларов), что составляет около 0,1 процента ВВП. По прогнозам Минфина, доходы государственной казны должны были составить 11,068 триллиона рублей, а расходы - 11,098 триллиона рублей.

По  итогам первой половины 2011 года Министерство финансов зафиксировало профицит бюджета  в размере 2,9 процента ВВП. Алексей Кудрин, занимавший тогда пост министра финансов, заявлял, что Россия сможет выйти на бездефицитный бюджет по итогам 2011 года.

В начале сентября премьер-министр России Владимир Путин подтвердил, что бюджет 2011 года, "скорее всего", будет сведен к нулю, тогда как перед правительством стояла задача выйти на бездефицитный бюджет к 2015 году.

В конце  сентября в Госдуму внесли проект бюджета на 2012 год. Заключительное чтение по законопроекту состоится 22 ноября. После этого он будет отправлен  на голосование в Совет Федерации, а потом - на подпись президенту России. Доходы России в 2012 году должны составить 11,789 триллиона рублей, расходы - 12,658 триллиона рублей. Дефицит бюджета ожидается на уровне 1,5 процента ВВП, или 869,283 миллиарда рублей.

В 2010 году расходы бюджета России превысили доходы на 1,6 триллиона рублей. Дефицит составил 4 процента ВВП, оказавшись ниже официального прогноза (5,3 процента ВВП). В 2009 году также наблюдался дефицит бюджета в 2,3 триллиона рублей. Последний раз доходы федерального бюджета России превышали расходы в 2008 году (на 1,7 триллиона рублей).

 

В 2006г. Министерством  финансов РФ был подготовлен и  утвержден на заседании Правительства  документ «Об основных направлениях политики в сфере государственных  заимствований и управления государственным долгом РФ на 2007-2009 годы», в котором подводились итоги выполнения целей и задач долговой политики за прошедший период (2006-2008гг.), давалась оперативная оценка реализации долговой стратегии в текущем периоде, обозначились основные цели и задачи на среднесрочную перспективу. На период 2009-2011гг. подобного документа еще составлено не было.

О реальном состоянии  внешнего государственного долга информирует  ЦБ РФ в ежеквартальном сборнике «Платежный баланс и внешний долг РФ», который  содержит не просто информационную базу, а также аналитические и методологические комментарии.

Контроль за состоянием государственного долга  Российской Федерации осуществляет Счетная палата РФ, результаты аналитической работы которой систематизируются в ежемесячных «Бюллетенях Счетной палаты РФ».

В целом правовые акты Российской Федерации создают целостную законодательную основу привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств, а также управления государственным долгом РФ.

На  сегодняшний день очевидна необходимость создания прочной нормативно-правовой базы, без которой просто невозможно дальнейшее совершенствование системы управления государственным внешним долгом.

 

 

3. Основные направления сокращения внешней долговой зависимости

 

При решении  проблем государственного долга применяются различные схемы конвертации долговых обязательств. В вопросе методов, посредством которых осуществляется управление государственным долгом, не возникает больших разногласий между исследователями. В своей работе мне бы хотелось подробно остановиться на трех, часто применяемых в мировой практике, способах урегулирования внешней задолженности, которые в той или иной степени рассматриваются в трудах И.Н.Мысляевой, М.В.Романовского и др. Это:

1) списание долга;

2) реструктуризация долга;

3) конверсия  долга.

Один из способов - это списание долга, в процессе которого происходит либо уменьшение долга, либо сокращение его обслуживания. Важнейшим условием реализации этого метода служат согласование с МВФ страной-должником программы экономического развития и наличие достаточно убедительного платежного баланса, который подтверждал бы, что дальнейшей реструктуризации задолженности не потребуется.

При списании долгов учитываются следующие показатели: приведенная стоимость долга  должна превышать 280% налоговых сборов, отношение годового экспорта в ВВП должно превышать 40%, отношение налоговых сборов к ВВП — более 20%. Дополнительным условием, позволяющим рассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых товарных рынках. Например, когда экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических минимумов. Действие тех или иных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до 80% его первоначального объема.

Подтверждает  схему применения данного способа  долговая кривая Лаффера.

Рис. 1.3.1. Долговая кривая Лаффера

 

Как видно из рис. 1.3.1., при небольших объемах  заимствований ожидаемый объем  выплат по долгу совпадает с объемом обязательств, т.е. ожидается, что долг будет погашен полностью. Однако, начиная с некоторого момента, величина долга начинает превышать объем ожидаемых выплат по нему. Растущая вероятность дефолта приводит к падению стоимости долга. В точке L отношение ожидаемого приведенного потока трансфертов к величине долга может быть измерено наклоном хорды, проведенной к этой точке из начала координат.

С дальнейшим увеличением  объемов заимствований, например до точки R, вместе с рыночной ценой  падает и суммарная стоимость  долга. Дестимулирующее воздействие, которое оказывает избыточное налоговое  бремя, становится настолько сильным, что кривая из восходящей переходит в нисходящую. В этом случае, очевидно, необходимы списание или реструктуризация части долга.

Другой вариант  снижения долговой зависимости - реструктурирование долга. Переоформление задолженности может осуществляться двумя способами: сокращение задолженности в результате «выкупа» долговых обязательств с дисконтом со вторичного рынка странами с низким уровнем дохода; секьюритизация - замена кредитных соглашений облигационными займами; снижение долга и его обслуживание в рамках «плана Бреди».

«Выкуп» считается  самой рыночной схемой реструктуризации государственного долга (в основном коммерческого). Этот способ может осуществляться странами-должниками, которые имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов или могут достаточно быстро их нарастить за счет стимулирования экспортных операций. Для стран с низким уровнем дохода для целей выкупа могут быть использованы средства Фонда сокращения задолженности Международной ассоциации развития (МАР).

Поддержка полиции Фонда осуществляется при выполнении страной-должником следующих условий: наличия программы стабилизации экономики, согласованной с MAP и другими финансовыми организациями; наличия стратегии управления внешним долгом, включая программу глобального решения проблемы задолженности частным кредиторам, соглашение о переоформлении внешней задолженности на улучшенных условиях с Парижским клубом, соответствие стратегии управления внешним долгом долгосрочным целям национального экономического развития.

Программы переоформления задолженности по линии Фонда MAP имеют безвозмездный разовый характер, т.е. пути дальнейшей реструктуризации не рассматриваются. Размер средств, выделяемых той или иной стране, ограничен 10 млн.долл.США. Проведение операций полиции Фонда считается целесообразным, если она позволяет погасить не менее 85% задолженности частным кредиторам.

Вместе с  тем «выкуп» долга как способ решения проблем долговой зависимости не очень приветствуется. Во-первых, считается, что при этом нарушается принцип главенства кредиторов, т.е. их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж. Во-вторых, при этом возникает проблема «морального риска», когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом. В-третьих, в случае, когда заемщику разрешается самостоятельно выкупать собственные долги на открытом рынке, это приводит к сокращению государственного долга без принятия кредиторами каких-либо согласованных решений, что аналогично частичному прощению долга.

Досрочный выкуп  приводит к тому, что кредиторы  получают меньше. Но если снижение долгового  бремени увеличивает вероятность  выплат, то кредиторы согласятся на выкуп долга. При этом их потери, вызванные отказом от получения полной суммы кредита, перевешиваются улучшением перспектив возврата долга.

В мировой практике наиболее популярной схемой реструктуризации долгов в последнее десятилетие  стал обмен «проблемных» долговых обязательств на новые. Самым распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый «план Бреди» (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такой инициативой в 1986 г.).

«План Бреди» выглядит следующим образом: правительство  страны, намеревающейся реструктурировать  свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того, как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на ценные долгосрочные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств «большой восьмерки» (обмен долгов на облигации также называется «секьюритизацией»). При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%).

Стоить отметить, что возможно два варианта реализации «плана Бреди»:

1. Обмен долговых  обязательств, номинированных в  национальной валюте, на облигации,  чей номинал выражен в иностранной валюте.

2. Обмен одних  «внешних» долгов на другие.

В первом случае происходит реструктуризация госдолга в пользу «внешней» его части, что позволяет инвесторам избежать «курсового» риска. Во втором случае изменяется структура лишь внешнего долга; инвесторы же при этом получают возможность обменять имеющиеся у них долговые обязательства на более доходные, хотя и более рискованные инструменты.