Приватизация в России: итоги, особенности и проблемы

Инвестиционные программы энергокомпаний срываются даже несмотря на то, чтоих приватизация сопровождалась проведениемразмещения их акций, выручка от продажи которых была безвозмездно передана новым собственникам. Не решена до сих пор и такая серьезная проблема, как надежность электроэнергетики. Снижение цен на электроэнергию, обещанное идеологами приватизации в качестве еенеизбежного результата, осталось декларациейнамерений: цены на электроэнергию после приватизации растут быстрее инфляции. По мнению одного из авторов доклада, “вместо однойестественной монополии страна получила 22 противоестественных”7.

Эффективность приватизации следует рассматривать и с позиции частного бизнеса, и онане сравнима с государственной. По имеющимсяданным, “за семь лет приватизации только из-зазаниженной оценки предприятий нефтяного комплекса страна потеряла сумму, равную 16 годовым бюджетам”8. Может быть, это и завышенные данные, но если государство потеряло, то,значит, бизнес нашел, соблюдая при этом своиинтересы. Но в цивилизованном обществе «..частные интересы могут быть определены лишьтогда, когда они одновременно служат такжеинтересам общества...»9.

Существенную дифференциацию эффективности приватизации в разных странах отмечаетв своей статье К. Шпренгер: «В части европейских стран она приводит к росту производительности труда и улучшению финансовых показателей, но в России выигрыш не столь очевиден,и для оценки приватизации потребуется больше времени».10В статье выделены факторы, в различной мере влияющие на объективность сравнения эффективности работы государственных ичастных предприятий. Это прежде всего эндогенная структура собственности, случайная выборка предприятий, учет реальных условий работы компаний, наличие внутренних и внешнихзаймов, конкуренция, объем инвестиций, протекционизм государства, в том числе и приватизированным предприятиям.

Сравнение работы компаний частного и государственного сектора, проведенное в 2005 г.,показало, что собственность сама по себе не снижает общей факторной производительности(ОФП). Однако, когда государственная собственность взаимодействует с мягким бюджетным ограничением, защитой от внешней конкуренциии с зарубежной собственностью, она действительно сокращает ОФП. Отсюда следует, что среда, в которой действует госпредприятие, важнадля обеспечения эффективности.

Сравнительный анализ канадских фирм снекоммерческими целями и фирм, чьи явные целисостоят исключительно в максимизации прибыли, показали, что госпредприятия, которые максимизируют прибыль, работают примерно так же,как и частные предприятия, а госпредприятия с политическими и социальными целями работают хуже. Исследование условий функционирования различных типов госпредприятий показало: “Аффилированные с центральным и местным правительствами, они работают лучше частных компаний, которые, в свою очередь, превосходят государственные бюро, управляющиеактивами на региональном уровне. Авторы делают вывод, что правительство может быть эффективным собственником в странах со слабойинституциональной средой”11.

Опыт Китая свидетельствует, что важен непроцесс приватизации и появления якобы болееэффективных собственников, главное - это обеспечение структурных изменений, способствующих росту экономики и справедливому распределению доходов. Такая направленность приватизации госсобственности даже не просматривалась младореформаторами России. И это при том,что имелись общие методологические подходы.Так, к принципам эффективной приватизацииспециалисты Всемирного банка относят жесткуюнеобходимость того, чтобы приватизационныесделки:

- отвечали критериям общественно-политического  согласия по поводу изменения  прав собственности (что, в частности, предполагает переход от использования принципов “PublicRelations”, т.е. чистого пиара, к принципам“PublicInformation”);

- обеспечивали комплиментарность (взаимоусиление) приватизационной  и конкурентной политики на  рынке;

- создавали высочайший  уровень транспарентности (прозрачности) приватизационных продаждля исключения коррупционных проявлений исоздания устойчивых прав собственности/12/.

2.4. Приватизационные процессы  на современном этапе

Прошедший после глобального финансового кризиса (2008) небольшой период вновь актуализировал проблему приватизации собственности. По мнению главы Федеральной антимонопольной службы И. Артемьева, массовую приватизацию нужно проводить сейчас. Причем вобязательном порядке она должна коснуться естественных монополий.

В данной связи особый интерес представляет итоговый доклад группы, обновляющий программу стратегического развития страны до2020 г., по разделу “Управление государственной собственностью и приватизация”, предлагающий радикальное изменение идеологии управления государственной собственностью и приватизации13. Основная идея - существенное расширение масштабов приватизации и акцент в процессе ее осуществления на приватизацию крупных и крупнейших системообразующих предприятий.   

Предлагается радикальное сокращение государственного сектора, масштабы имеханизмы осуществления которого было бы точнее назвать его демонтажом. Радикальность данной меры проявляется, во-первых, в предложении расширить и без того чрезмерно внушительные масштабы правительственной программыприватизации на период 2011-2015 гг., несмотряна то, что Росстат фиксирует безусловное доминирование частного сектора в экономическойструктуре России и постепенное перманентноесокращение государственного сектора, причем нетолько по количеству государственных предприятий, но и по степени участия государства в экономике. Во-вторых, в намерении отказаться от контрольных пакетов акций в крупных и крупнейших государственных компаниях посредствомдоведения уровня их приватизации до сохранения за государством только блокирующих пакетов./6/

В связи с последним намерением следует заметить, что предлагаемый в докладе отказ от государственного контроля над крупными компаниями посредством доведения участия государства в их уставном капитале до 25 % означает посути запуск рискованного для экономики процесса демонтажа государственного сектора, егозамену акционерными обществами со смешаннойсобственностью, контролируемой частным капиталом. Такой размах приватизации, не сопровождаемый тщательным обоснованием и аргументацией, напоминает приватизацию 1990-х гг.

Еще одним нововведением является предложение придать идее “презумпности полезности приватизации” статус принципа государственной политики в области управления государственной собственностью. Судя по всему, авторы доклада руководствовались именно этой предлагаемой ими установкой, поскольку убедительной аргументации необходимости практического демонтажа государственного сектора в докладе не наблюдается, что абсолютно неадекватно радикальности предлагаемых мер.В более тщательной аргументации нуждаютсяи такие предложения, как:

- возведение в статус  принципа государственной политики  презумпции полезности участияиностранного  капитала в приватизации государственных  компаний, в том числе крупных  и крупнейших, что также требует, на наш взгляд, более развернутой аргументации;

- обеспечение возможности  занижения стоимости приватизируемых  компаний, предлагаемое не прямолинейно, а в несколько завуалированных  формах: в предложениях передавать  частьвыручки от приватизации  новым собственникам -покупателям, проводить дополнительные эмиссии акций приватизируемых компаний и передавать выручку от их продажи также покупателям, допустить возможность продажи предприятий за один рубль.

Формально эти меры неявляются предложениями занизить стоимостьприватизируемых госкомпаний, но фактическиэквивалентны им и неявно легализуют занижение цены, поскольку сокращают поступления вбюджет от приватизации. А включение в способы приватизации продажи предприятий за одинрубль создает широкие возможности для манипуляций;

- сокращение государственного  участия в государственных институтах  развития и в государственных  банках за счет дополнительных  эмиссий акций;

- реализация заявительного  способа определения состава  приватизируемых объектов.

Авторы предлагают в качестве приоритетного способа определения их состава не решения федеральных органов исполнительной власти, не их планы, а предложения бизнеса и потенциальныхинвесторов. Реализация данного предложения естьпо своей сути вытеснение государства из процесса формирования планов приватизации.

Необходимость обеспечения более высокой эффективности, которое декларировалось во всех программах российскойприватизации, но практически никогда не достигалось14, в данном докладе даже не упоминается в качестве ее цели. А в качестве одного изпринципов государственной политики в областиприватизации авторы называют приоритет ееструктурной эффективности. При этом в докладе присутствует озабоченность только однимструктурным эффектом - максимальным (до степени подавления) сокращением государственного сектора.

Между тем внутренняя логика реформирования экономических процессов по определениюпредполагает в качестве приоритетной цели любых реформ повышение эффективности экономики, с учетом ее социальной составляющей.

Ориентация на достижение большей эффективности в рассматриваемом случае тем более должна иметь характер императива, поскольку однимиз возможных последствий столь резкого сокращения государственного сектора, государственной собственности может стать расширение материальных основ реализации частных интересов в ущерб возможностям реализации общенациональных интересов.

В анализируемом докладе четко прослеживается попытка оправдать невозможность повышения эффективности в результате предлагаемой крупномасштабной приватизации. Именноэтой причиной объясняются ссылки и на долговременный характер достижения приватизационного эффекта, и на невозможность его достижения без трансформации институциональнойсреды. А заявление о невозможности автоматического появления устойчивых предприятий вызывает недоумение, особенно в связи с тем, чтона приватизацию именно устойчивых, успешных госкомпаний ориентирована прежде всегопредлагаемая приватизация.

Все эти компании ибез приватизации устойчивы и эффективны даже,несмотря на то, что многие из них обремененыразличного рода социальными обязательствами(Газпром, Аэрофлот, РАО “РЖД” и др.).Предлагаемое в 2020 г. поглощение бизнесом крупнейших системообразующих госкомпаний расширяет материальную и финансовую базу реализации его интересов. Субъекты крупногобизнеса практически освобождаются от необходимости обеспечивать более высокую эффективность приобретаемых компаний, поскольку данная цель исключена из целей приватизации. Онимогут получить часть выручки от приватизации от проведения дополнительных эмиссий акций. Реализация заявительного принципа приватизации и принципа презумпции ее полезности существенно снижает для них возможностьотказа в приобретении объектов даже в тех случаях, когда, возможно, это противоречит общественным интересам./4/

Масштабная приватизация системообразующих госкомпаний может обернуться политическими преференциями для крупного бизнеса, обеспечивая ему возможности оказывать давление навласть. Трудно представить себе, что в подобных условиях достижим разумный баланс междувозможностями реализации частных и общественных интересов, между сохранением рычагов государственного влияния и расширения влияниякрупного бизнеса. Столь же нереальной представляется и возможность преодоления тенденций к монополизации, которые неизбежно возникнут в результате трансформации крупнейшихгосударственных компаний в частные.

Оценивая предлагаемое крупномасштабноесокращение предпринимательского сегмента государственного сектора, нельзя не отметить того,что оно означает столь же существенное сокращение возможностей приватизируемых государственных компаний, особенно крупных, выполнять специфические воспроизводственные функции, связанные с исполнением ими определенных социальных обязательств. Серьезные социальные обременения, обеспечивающие реализацию общественных интересов, имеют многиегосударственные компании, контролируемые государством. Они выполняют ряд нерыночныхсоциальных функций, увеличивающих издержки и снижающих показатели их экономическойэффективности.

Государство как собственникнередко использует деятельность государственных компаний для достижения определенныхсоциальных эффектов, требующих затрат, но необеспечивающих локального эффекта рыночного характера, формирующих так называемые“внешние эффекты” позитивного плана. Примеров на эту тему достаточно много.Отметим государственные структуры, оказывающие наиболее существенное воздействие наприрост социальной эффективности. Газпром втечение многих лет осуществляет газификациюстраны, не дающую ему прироста экономического эффекта. Роснефть обязана разрабатыватьрудные для освоения восточносибирские месторождения нефти, что для частных компанийнерентабельно без налоговых льгот. Сбербанкосуществляет функции, несовместимые с интересами чисто коммерческих банков, - поддержание обширной национальной сети отделений,многие из которых расположены в малонаселенных, труднодоступных районах страны и являются убыточными. РАО “РЖД”, в отличие отчастных грузовых компаний, осуществляет нетолько высокодоходные перевозки, но и перевозки более дешевые, обслуживает не толькокрупную клиентуру, но и мелкие компании. Потери от менее доходных групп грузов перекрываются более доходными перевозками. Железнодорожные перевозки выполняют и социальныефункции стимулирования приоритетных отраслей и поддержки населения. С этой целью государство устанавливает около 250 скидок на перевозку грузов различных классов, по различнымнаправлениям.

Все вышеперечисленные компании, несмотря на их обременение выполнением социальныхфункций, экономически не менее эффективны,чем частные структуры. Их приватизация, и приватизация многих других государственных компании, имеющих социальные обязательства, будет означать автоматическое сокращение степениреализации общественных интересов вследствиенеминуемого отказа приватизированных предприятий от выполнения социальных функций./11/

В современных условиях, особенно с учетомтого обстоятельства, что мировая экономика, возможно, стоит перед очередной волной кризиса,более плодотворным и имеющим действительностратегическую перспективу представляется инойподход к оптимизации соотношения между частным и государственным секторами экономикина основе широкого развития государственно частного партнерства. Государственный секторнуждается в радикальном повышении качества иэффективности управления.