Развитие системы управления государственными закупками на современном этапе

Требования к поставщикам не должны ограничивать конкуренцию между ними, создавать необоснованные привилегии какому-либо конкретному поставщику или группе поставщиков. Типичный пример такого рода: на рынке существует 10 поставщиков, из них только 2 обладают опытом работы 7 лет. Неправомерно устанавливать требования к опыту работы поставщиков более 7 лет, поскольку это приведет к искусственному ограничению конкуренции между такими поставщиками (если, конечно, установление столь серьезных требований не продиктовано особенностями товара, работы, услуги). Другой пример: «Поставщик должен обладать складскими помещениями по адресу: Чебоксары, Большая Арнаутская, 169". Очевидно, что такие требования прямо указывают на конкретного поставщика.

Следующий интересный момент - это использование торговых, фирменных наименований, ссылок на лицензии и патенты при осуществлении закупок. Использование таких ссылок неправомочно (за исключением некоторых частных случаев), поскольку это ограничивает конкуренцию между поставщиками. Например, неправомочно установить требование к приобретаемому компьютеру как «компьютер на центральном процессоре Intel Pentium IV...», поскольку это необоснованно ограничивает конкуренцию между поставщиками (поставщики компьютеров на процессорах других производителей не могут получить государственный контракт на поставку этих компьютеров). Здесь правильно было бы указать требования к производительности процессора в целочисленных операциях и операциях с плавающей точкой, требования к поддержке операционных систем и другие аналогичные показатели быстродействия и функционирования. Аналогичный пример - это использование торговых наименований лекарственных средств в государственном заказе на закупку лекарств: «Аспирин UPSA» вместо «Ацетилсалициловая кислота».

Также хотелось бы отметить еще два немаловажных  принципа осуществления государственных и муниципальных закупок. Это принципы подотчетности  и ответственности.

Реализация принципа подотчетности осуществляется путем ведения письменной отчетности по всем важным этапам осуществления процедуры закупки и по всем важным принимаемым решениям, и предоставлением этой информации заинтересованным лицам (проверяющим органам, общественным организациям, представителям средств массовой информации) в пределах их компетенции.

Принцип ответственности подразумевает, что органы государственной власти и отдельные чиновники, принимающие решения, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность наравне с другими субъектами права. То есть в случае неисполнения обязательств по оплате поставленных товаров в соответствии с государственным контрактом на орган государственной власти, заключивший такой контракт, можно подать в суд, об жаловать действия чиновников в вышестоящие инстанции и т.п. Чиновник, принимающий решения, искусственно ограничивающие конкуренцию, может быть привлечен к административной или уголовной ответственности.

Сама  цель системы государственных закупок – оптимизация затрат государства на свое содержание. Здесь, прежде всего, необходимо выделить типы потребления государственных и муниципальных организаций:

– для поддержания собственной жизнедеятельности;

– для выполнения своих функций.

Благодаря принятию Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (94-ФЗ) в России сформировалась система норм государственного регулирования госзакупок; появились механизмы санкций за нарушения этих норм. Главный позитивный результат действия закона, по словам директора Института анализа предприятий и рынков Государственного университета – Высшей школы экономики Андрея Яковлева, заключается в том, что «госзакупки состоялись как инструмент»[33].

Действительно, названный выше закон принципиально изменил систему государственного заказа. В нём закреплён отказ от любых форм осуществляемого по воле чиновника допуска компаний к торгам. Вместо административной предварительной квалификации введён принцип экономической предквалификации. Зафиксирован чёткий перечень требований к участникам торгов. Появилась такая форма торгов, как аукцион, в том числе электронный, что значительно ограничивает субъективизм в оценке предложений участников торгов и сужает пространство для коррупции. Введена  административная процедура обжалования действий заказчика, ущемляющих права участников торгов, равно как и административная ответственность заказчика за нарушение законодательства о размещении заказов. Обязательным стало размещение информации на официальном сайте.

Тем не менее, практика применения ФЗ - 94 довольно быстро выявила  его несовершенство.

По оценкам некоторых экспертов, проведение госзакупок в рамках данного закона «в основном ориентировано на цены, тогда как качественные параметры закупаемых госорганами продуктов и услуг почти полностью игнорируются». Госзаказчик фактически лишён возможности выбора тех продуктов и услуг, которые ему необходимы с точки зрения качественных характеристик. Зато полную свободу действий получают недобросовестные исполнители заказов, имеющие возможность откровенно демпинговать». Отмечается, что применение 94-ФЗ, вопреки ожиданиям, «привело к всплеску коррупции и деградации целых секторов экономики».

Из  послания президента Дмитрия Медведева Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года стало понятно, что закону ФЗ- 94  предстоит пережить существенную переделку. В послании глава государства буквально заявил, что ситуация в сфере госзакупок «вышла за грань разумного» [31]. «По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и откаты, составляют не менее триллиона рублей, - признал глава государства и сделал вывод: - Поэтому пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках». В опубликованном 7 декабря 2010 года пресс-службой Кремля перечне поручений по реализации послания назывался конкретный срок, когда должна появиться новая редакция закона, - 1 апреля 2011 года. При этом президент особо отметил, что новый закон должен отвечать «задачам модернизации и инновационного развития экономики». Ответственным за выполнение поручения назначен премьер-министр Владимир Путин.

В декабре 2010 года опубликован проект совместного приказа Минэкономики и Федерального казначейства, обязывающего в течение десяти лет хранить всю информацию о проведении торгов для госнужд, а также повысить безопасность ее хранения.

Вывод о том,  что действующий закон о госзакупках совершенно не приспособлен для размещения заказов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, а также на приобретение наукоемкой продукции, был сделан еще раньше. В министерствах и ведомствах пытались найти новые способы проведения реально конкурентных торгов при одновременном отсеивании заведомо некачественных предложений. Максимум, к чему смогли прийти эксперты, это предложение создать систему независимых экспертных советов, которые будут оценивать квалификацию участников торгов и качество исполнения работ привлекаемыми ими подрядчиками. Большинство участников рынка сомневаются в работоспособности предложенного механизма, а также в непредвзятости привлекаемых экспертов.

Идеальным закон о госзакупках быть не может, убеждена директор Института управления закупками и продажами имени А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ Ирина Кузнецова. «Любое законодательство о закупках в любой стране - это некий компромисс, который позволяет достигать результата и не дает распустить руки коррупции. Если бороться только с коррупцией, у нас может не быть результата. Если ориентироваться только на результат, можно получить массу коррупционных схем». [7]

Она также и отмечает то, что действующий закон №94-ФЗ «себя изжил, это совершенно точно. Он предназначен для работы в совершенной конкурентной среде, где все решает рынок. А он не решил, а договорился. У нас на аукционах 100-процентный сговор. И электронные аукционы точно так же не свободны от сговора".

Новый закон, считает специалист, должен регулировать не только размещение заказа, а всего цикла закупок - от планирования, определения потребностей госзаказчиков, формирования заказа. Он должен включать исследование рынка, обоснование выбора процедуры размещения заказа. «Именно на этапе формирования заказа можно до 60% увеличивать эффективность расходования бюджетных средств. В 94-ФЗ этого нет совершенно, - поясняет Ирина Кузнецова. - Надо предусмотреть разные процедуры для разных объектов и сумм закупок: что-то закупать на электронных аукционах, другое - на конкурсах, третье - на конкурентных переговорах. Необходимо, чтобы все заинтересованные участники процесса - поставщики, заказчики, контролирующие органы - несли ответственность за исполнение заказа, каждый со своей стороны».

В марте 2011 года Президент России потребовал от Правительства Российской Федерации доложить ему о том, как идет разработка законодательства, повышающего эффективность системы государственных закупок. "Тема резонансная, о ней постоянно рассуждают в разных средах, эксперты, да и просто люди, говорят о том, что делается правильно, а что - неправильно, на их взгляд", - заявил Дмитрий Медведев на совещании в режиме видеоконференции, которое было посвящено исполнению поручений президента. "Бюджетные ассигнования на госзакупки выделяются значительные, однако организация тендерной работы идет довольно сложно, далеко не всегда правильным образом", - признал глава государства. "Часть средств, по сути, просто разворовывается, и это абсолютно нетерпимо. С этим необходимо бороться всем, кто отвечает за проведение тендеров - и в правительстве, и в правоохранительных структурах", - подчеркнул президент. Он напомнил, что поднимал эту проблему в 2010 году в Послании Федеральному Собранию. "Еще раз подчеркиваю, нам нужны внятные прозрачные и эффективные правила действия в сфере проведения закупок. Это касается планирования обеспечения государственных нужд, обоснования начальных цен закупок, управления исполнением контрактов, мониторинга этих контрактов", - пояснил Дмитрий Медведев.

Выступая на коллегии Министерства экономического развития 23 апреля 2012 года, глава правительства заявил, что эта система должна включать в себя обоснование госзакупок, «установление начальной цены и существенных условий контракта - до проведения тендера», а также «мониторинг исполнения и аудит контрактов уже после завершения торгов». «Все сведения о госзаказе нужно сделать максимально открытыми, причем эта информация может быть использована для обжалования действий структуры, размещающей госзаказ», - считает Путин [31].

Таким образом, с одной стороны,  развитие системы управления государственными и муниципальными закупками находится  под пристальным вниманием  руководства страны. А с другой стороны по сей день сохраняются  проблемы реализации   государственных закупок.

2.2.Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные закупки

Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей отношения по осуществлению государственных и муниципальных закупок, позволяет сделать обоснованный вывод о нахождении ее в постоянном изменении и дополнении. Эффективной реализации правовых норм, регулирующих сферу государственных и муниципальных заказов, закупок, контрактов, по мнению автора, препятствуют отдельные проблемы, требующие глубокой теоретической проработки и всестороннего научного обоснования.

Президент РФ Д. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2010 году отметил: "Я не буду сейчас "демонизировать" известный всем 94-й Закон, его все критикуют, но ситуация действительно уже вышла за грань разумного. Заложенные в нем цели, к сожалению, во многом остались декларациями. По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и "откаты", и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона рублей".

Анализ действующего законодательства и современной литературы относительно осуществления государственных и муниципальных закупок позволяет выделить несколько блоков проблемных вопросов в данной сфере. Часть специалистов указывают на проблемы соотношения норм Гражданского кодекса и Закона N 94-ФЗ, другие выделяют проблемы с бюджетным финансированием, третьи отмечают отсутствие четкого механизма правового регулирования указанной сферы.

Одной из основных проблем представляется то обстоятельство, что действующее законодательство, регулирующее государственные и муниципальные закупки, не в полной мере сформировало понятийный аппарат.

В данном аспекте следует отметить, что отсутствие серьезной юридической проработки понятийного аппарата, а также норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки, приводит к тому, что современное законодательство в указанной сфере является запутанным и требующим серьезного изучения и доработки. Полагаем, что все недостаточно четко отрегулированные вопросы в сфере госзакупок так или иначе приводят к появлению проблем в сфере их финансирования, а точнее - расходования государственных (бюджетных) средств.

Наиболее ценными с точки зрения финансирования государственных и муниципальных закупок являются исследование и раскрытие сущности такого определения, как "эффективное использование бюджетных средств". 
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 БК РФ). При этом само понятие "эффективное использование бюджетных средств" законодательно не установлено. Как справедливо указывают специалисты, методики определения эффективности использования бюджетных средств не существует.

С 1 января 2010 г. введены в действие нормативные акты, которые также имеют непосредственное отношение к оценке эффективности, а именно:

Положение о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 427;

Правила установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 1221.

Тем не менее, несмотря на наличие указанных нормативных актов, следует признать, что вопросы эффективного использования бюджетных средств недостаточно отрегулированы.

В тесной взаимосвязи находится следующая проблема, касающаяся ценообразования в сфере государственных и муниципальных закупок.

Поскольку основным источником финансирования государственных закупок являются средства бюджетов, при регулировании размещения заказов Закон N 94-ФЗ исходит, как уже было отмечено, из принципа эффективного использования бюджетных средств. Одним из основных способов размещения заказов становится аукцион, единственным критерием выбора победителя которого является лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта (ч. 1 ст. 32). Иными словами, при проведении государственных закупок основное внимание уделяется экономическим показателям закупаемых товаров, и прежде всего цене.

Цены на продукцию государственных закупок должны строиться на следующих трех принципах:

1. Принцип соответствия  рыночным условиям. Цены на госзакупки  должны максимально вписываться  в систему рыночных отношений. Участники размещения заказа (обеспечивающие  объем предложения на рынке  государственных закупок) должны  ценой покрыть свои затраты на производство и реализацию продукции государственных закупок и получить обоснованную прибыль. Государственные заказчики (имеющие платежеспособный спрос) должны иметь адекватное соответствие запланированных (ограниченных) бюджетных и внебюджетных ресурсов ценам на продукцию государственного заказа. Это достигается согласованием уровня контрактных цен