Разгосударствление и приватизация в России. Использование опыта зарубежных стран

Приватизационное законодательство было федеральным, но осуществлялась приватизация по регионам. Поэтому возможности  приватизации оказались гораздо  шире, чем если бы она была централизованной, и процесс не мог быть остановлен из-за временных неувязок в Москве. Даже крупные политические кризисы вызывали лишь умеренные колебания в объемах приватизации. Ярые ее противники, такие, как старые отраслевые министерства или их преемники, были сильно централизованны. Приватизаторы могли настроить местные власти против противников приватизации в Москве, а так как региональные власти сильно укрепили свою власть за счет Москвы, приватизация от этого только выиграла.

Приватизационные чиновники  умело использовали механизмы как  старой, так и новой систем. Предварительная программа приватизации от декабря 1991 г. содержала перечень так называемых принудительных плановых объектов (обычно около 50%) для приватизации предприятий в 1992 г. в десяти перечисленных отраслях во всех регионах. Это должно было заставить старых советских чиновников работать на приватизацию. От каждого региона требовались ежемесячные статистические отчеты с таблицами, чтобы заставить их конкурировать в передаче собственности. Эти методы дали пищу шуткам в адрес либералов, возвращающихся к большевистским методам, но они работали.

Другим методом была активизация различных государственных  структур, в частности, при помощи разработки ими программ приватизации. ГКИ централизованно создавал ежегодную  программу, а комитеты по управлению имуществом должны были создавать свои собственные программы. Наиболее важным было то, что каждое предприятие, предназначенное для принудительной приватизации, должно было выработать собственные предложения по приватизации. Таким образом, по примеру Чехословакии этим предприятиям была дана возможность выбора, каким способом это делать. Другим предприятиям разрешалось предлагать свои собственные методы приватизации с последующим одобрением приватизационным комитетом, хотя определенные отрасли были первоначально исключены из приватизации". Российские реформаторы старательно избегали ситуации, которая была создана в Польше, где закон о приватизации от июля 1990 г. давал некоторым заинтересованным партиям право вето на приватизацию. Эта стратегия стала господствующей, когда инициативу перехватили директора предприятий, поняв, что смогут сохранить значительную часть собственности и добиться поддержки в процессе приватизации.

Чтобы формализовать  все стороны приватизации, государству  требовалось принять сотни юридических документов. Однако в России остро не хватало юристов и вся юридическая система имела жалкий вид из-за своих малых размеров, недостатка квалифицированного персонала и широко распространившейся коррупции. Это было постоянной дилеммой российской приватизации. Основная задача реформаторов состояла в максимальном упрощении процедуры. Огромное число юридических актов было написано Джонатаном Хэем — американским юристом, привлеченным ГКИ. Другой уступкой обстоятельствам было терпимое отношение к нарушениям инструкций центра как с хорошими, так и с плохими намерениями, поскольку всем было ясно: то, что не будет приватизировано, будет украдено. Следовательно, лучше приватизация не совсем по правилам, ччм ее остановка.

Мало в каких областях реформирования экономики потребность России в помощи иностранных специалистов была так велика, как в сфере приватизации. И российское правительство широко использовало консультации юристов и экономистов. Любопытно, что раздавались претензии относительно высокой оплаты этих специалистов, но не было признания полезности их работы, а она действительно была значительной. Для таких задач совершенно необходимо иметь хотя бы малое число, но высококвалифицированного персонала. И было бы неразумно платить за подобные услуги ниже установившихся на рынке цен. Тем не менее основное объяснение успешной западной помощи российской приватизации состоит в том, что ведущие российские Приватизаторы, Анатолий Чубайс и его заместитель Дмитрий Васильев, знали, какого политического курса им следует держаться. Они сообщили это своим советникам, и те должны были действовать не как группа, отстаивающая свои интересы, а как правительственные консультанты, дающие полезные советы относительно приватизационной политики. Это было противоположно тому, что происходило в Польше. Большое количество западных компаний вначале выступали за сложные, дорогие и медленные способы приватизации британского типа, которые, как оказалось, в Польше не сработали — крупномасштабная приватизация в Польше провалилась. В то же время иностранная техническая помощь российской приватизации — один из случаев наиболее эффективной помощи Запада посткоммунистической стране.

Традиционная  малая приватизация.

Малая приватизация в  России не была ни новаторской, ни сложной. Уроки Восточной Европы были ясны: дайте местным властям право продавать мелкие предприятия на аукционах за деньги и побуждайте их сделать это быстро. Экспериментальные продажи магазинов происходили в Санкт-Петербурге в 1991 г., но только несколько дюжин мелких государственных предприятий реально приватизировались.

Во-первых, государственная  собственность была поделена между  государством и муниципалитетами. Во-вторых, надо было выделить каждое предприятие  как юридическую единицу и определить принадлежащее ему имущество. Для торговли это было сделано посредством президентского указа "О коммерциализации деятельности торговых предприятий в РСФСР", который также устанавливал и условия ее проведения. Законодательная база нужна была и для дезинтеграции крупных торговых объединений. В первой половине 1992 г. были созданы региональные и местные комитеты по управлению имуществом. Затем указом президента от 29 января 1992 г. были определены правила проведения приватизации. Требовалось проводить конкурентные продажи (либо аукционы, либо общественные тендеры, доступные для всех местных жителей, хотя на практике мелкие предприятия могли быть также сданы в аренду работникам с правом дальнейшего выкупа. Более того, некоторые довольно мелкие предприятия были преобразованы в акционерные компании. Наконец, власти, ответственные за приватизацию, имели большую заинтересованность в скорейшем ее проведении — доходы от аукционов оставались у местных властей, которые проводили продажи. Плановые объекты малой приватизации для каждого региона и отрасли (обычно в интервале от 40 до 60%) были установлены предварительной программой приватизации. От каждого региона требовался ежемесячный отчет о приватизации, содержащий около пятидесяти таблиц, — типично российский прием, предложенный Дмитрием Васильевым. Чубайс грозил тем, кто медленно проводит приватизацию, потерей рабочего места, хотя на практике проявлял снисходительность.

Все казалось подготовленным к быстрой малой приватизации. Дополнительным стимулом стал привлекший к себе много внимания аукцион в Нижнем Новгороде, управляемом молодыми демократами. В начале февраля 1992 г. там были проданы первые 21 магазин на весьма театрализованном и показанном по телевидению аукционе в присутствии Егора Гайдара и Анатолия Чубайса". Другие регионы, почувствовав свою неповоротливость, стали ускорять темпы малой приватизации. Как и в Восточной Европе, она быстро набрала скорость. Похоже, что решающим толчком послужило принятие программы приватизации в июне 1992 г.

Малая приватизация достигла максимальной скорости в августе 1992 г.: в среднем в месяц приватизировалось от 5000 до 6000 предприятий между августом 1992 и апрелем 1993 гг. К концу 1992 г. было приватизировано 46815 предприятий. Характерно, что пик (около 12 000 приватизированных предприятий) был достигнут в декабре 1992 г. — традиционная штурмовщина, как при командной экономике, продолжала действовать. Региональные начальники все еще стремились выполнить "годовой план" по приватизации. Предполагалось, что в 1992 г. в России будет приватизировано 35% муниципальных предприятий. На 1993 г. было намечено завершить малую приватизацию, и она продолжалась, несмотря на уход Гайдара в декабре 1992 г.[13,с 312] Однако начиная с апреля 1993 г. количество приватизированных предприятий в отчетах указывалось только в тысячах в месяц, что подразумевало крайне неточные подсчеты. Внимание правительства переместилось на крупномасштабную ваучерную приватизацию, а статистика была слишком неточной, чтобы можно было высказывать определенные суждения. Более того, из-за жарких споров между президентом и парламентом в конце марта малая приватизация весной 1993 г. замедлилась. Консервативные власти в нескольких регионах даже запретили дальнейшую приватизацию. Похоже, это была последняя серьезная помеха приватизации, которую удалось устранить после референдума 25 апреля. К концу 1993 г. было приватизировано около 89 000 предприятий, что составляло более 70% всех мелких предприятий. Скорость приватизации снизилась с 3500 предприятий в месяц в 1993 г.[12 ,с 231] до 2000 в месяц в 1994 г. К 1 сентября 1994 г. общее количество приватизированных предприятий возросло до 106 000.

Таблица .

Число приватизированных  предприятий, март 1992 г.- август 1994 г.

Примечание: в колонке 3 представлено общее количество приватизированных предприятий минус число предприятий, проданных на ваучерном аукционе.

В количественном отношении малая приватизация почти соответствовала поставленным честолюбивым целям. Был намеренно установлен высокий план, чтобы заставить местные комитеты по управлению имуществом ускорить приватизацию. Ключевые потребительские секторы в 1993 г. стали в основном частными. Например, к 1 мая 52% предприятий розничной торговли, 47% ресторанов и баров и 55% предприятий бытового обслуживания были приватизированы; малая приватизация распространилась почти по всей стране.

Однако в качественном отношении приватизация происходила не совсем так, как это было намечено. Аукционы и общественные тендеры не были преобладающими. К 1 мая 1993 г. только 13,6% приватизированных предприятий розничной торговли были проданы на аукционе и 36% посредством общественного тендера. Однако 40,4% было сначала взято в аренду и затем выкуплено служащими, а 13,6% — превращено в акционерные компании, что обычно также сводилось к выкупу служащими. Впечатление отсутствия открытости и предпочтения внутренних покупателей усиливается данными о новых владельцах. К 1 мая 1993 г. служащие выкупили 69,9% всех приватизированных предприятий розничной торговли, в то время как 22,3% принадлежали юридическим лицам и только 7,9% — внешним индивидуальным владельцам»".

Массовое приобретение предприятии работающими на них объяснялось исключительно выгодными условиями продажи. Если рабочий коллектив представлял выигрышное предложение на аукционе, он сразу получал скидку в 30% от окончательной цены. Вдобавок коллектив должен был в течение месяца выплатить только 25% от реальной цены покупки. Оставшиеся выплаты были беспроцентными и могли быть произведены в течение трех лет, за которые они практически съедались инфляцией. Частное же лицо, желающее купить предприятие, должно было заплатить в течение месяца полную стоимость". И при этом трудовые коллективы предпочитали выкуп на еще более выгодных условиях. Часто выкуп производился самим предприятием: полученные прибыли использовались как платежи и реально от этого выигрывали управляющие, а не рабочие.

В Восточной Европе (особенно в Польше) контраст между государственными и частными магазинами — в стиле работы, ассортименте товаров и качестве обслуживания — был огромным. В России же разница между частными и государственными магазинами почти незаметна. Журналист "Известий" так описывал приватизированные московские магазины в конце 1992 г.: "Полки магазинов пустуют, как и раньше. Продавцы-хозяева не стали более вежливыми. Обман покупателей продолжается". Это было преувеличением, так как товары все же вернулись в магазины; но в остальном прогресса практически не было. Еще более поразительно то, что продавцы, когда их спрашивали, не знали, приватизирован ли их магазин и являются ли они его владельцами. На самом деле большая часть приватизации магазинов была постепенной номенклатурной приватизацией, дающей выигрыш их директорам. Как часто отмечал Чубайс, аукционы приводили к перераспределению владения магазинами, а выкуп их служащими (как в Москве) не приносил существенных изменений". Сдерживающие инструкции усиливали инерцию. Права частной собственности не были ничем подкреплены. Однако вновь организованные частные магазины и киоски сразу выделялись из общей массы изобилием товаров".

В странах Восточной  Европы, особенно в Польше и Албании, существенный успех принесли государственные продажи грузовиков на местных аукционах. В результате появилось много частных мелких компаний, владеющих грузовым транспортом, и была создана децентрализованная конкурентная система перевозок. Чубайсу эта идея показалась привлекательной, и он постарался ее внедрить, но сделать это в России оказалось крайне трудно. Консервативный министр транспорта отказался поддержать его затею. Он говорил, что огромные российские транспортные компании и так эффективны, хотя было очевидно, что производительность их была очень низкой, а большая часть грузовиков ездила порожняком с крайне низким коэффициентом загрузки. После нескольких неудачных попыток Чубайс занялся армейскими грузовиками, так как армию предполагалось сокращать. Однако и тут последовало возражение, что демобилизованным офицерам надо разрешить выкупать лишние грузовики по сниженной цене. Так как такая позиция была популярной, то из затеи Чубайса ничего не вышло. Наконец, в конце октября 1992 г. 195 грузовиков местной компании были проданы на аукционе в Нижнем Новгороде. Это были первые грузовые автомобили в частном владении в России"'. Но подобные аукционы не получили большого распространения. К 1 января 1993 г. только 302 дорожно-транспортных предприятия —6% от имеющихся — были приватизированы. Правда, затем скорость немного увеличилась, и к 1 января 1994 г. было приватизировано 1475 (30%) дорожно-транспортных предприятий, но в относительных цифрах приватизации дорожный транспорт продолжал отставать".

Крупномасштабная  массовая приватизация.

Основной задачей, стоящей перед российскими реформаторами, была приватизация 25 000 крупных и средних промышленных предприятий, которые составляли основу российской экономики. Малая приватизация послужила первой проверкой приватизационных структур, и в конце 1992 г. они были готовы к более сложным задачам. Раздел государственной собственности между различными административными уровнями уже произошел, и были узаконены варианты приватизации. Оставалось трансформировать государственные предприятия в акционерные компании, создать спрос на приватизируемую собственность, для чего были выпущены ваучеры, и затем произвести реальную приватизацию.

Акционирование.

С самого начала обсуждений проблем приватизации все соглашались, что крупные и некоторые средние  предприятия следует трансформировать в акционерные общества (АО). Однако процесс замедлялся соображениями, касающимися создания совета директоров.

После принятия программы  приватизации в июне 1992 г. настало время массового образования акционерных обществ. Указ президента по этому вопросу был подписан в начале июля 1992 г. Цель акционирования, или коммерциализации, — сделать предприятия независимыми от государственной администрации и определить величину их собственности. Это был способ ужесточить бюджетные ограничения и одновременно предоставить предприятиям большую свободу действия.