Экономическая и финансовая глобализация в России

     Предпосылки для осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций в качестве самостоятельной государственной функции появились давно. В частности, идея банковского надзора в Германии впервые возникла в 1874 г., однако соответствующий государственный орган - Совет банков - был создан только после кризиса в 1931 г. Настоятельная потребность в контроле и регулировании банковской сферы появилась после Великой депрессии 20-30-х годов ХХ в.

     После Второй мировой войны интернационализация банковского бизнеса и ускорение международного движения капитала обусловили формирование международных правил и норм банковского надзора. При этом реализация надзорных полномочий в банковской сфере осуществляется в каждой стране в установленных законодательством институциональных формах.

     Основные модели организации банковского надзора. Выбор конкретного способа организации банковского надзора и регулирования определяется совокупностью факторов, многообразие которых придает каждому из них неповторимую национальную специфику. Изменение условий банковской деятельности стимулирует поиск новых организационных решений, которые нацелены на повышение эффективности и оптимизацию надзорных процедур. Соответственно, формы реализации надзорных функций в каждой конкретно взятой стране не остаются неизменными. В силу этого чрезвычайно трудно выделить наиболее характерные типы регуляторов в банковской сфере. Тем не менее с очень большой долей условности можно говорить о четырех основных моделях организации банковского надзора.

     Первая модель основывается на законодательном закреплении за центральными банками исключительных полномочий в сфере надзора и регулирования банковской деятельности. Именно эта модель исторически была доминирующей, хотя и не исключительной, с момента возникновения надзорной практики в области банковского дела. К настоящему времени она утратила свои господствующие позиции, однако по-прежнему востребована жизнью. Не только во многих развивающихся странах, но и в государствах со зрелой рыночной экономикой центральные банки продолжают выполнять функции регулятора банковской деятельности. К их числу, например, можно отнести Испанию, Грецию и Португалию, и с известными оговорками - Италию и Голландию.

     Вторая модель, которую можно назвать "смешанной", представлена странами, где функции надзора и контроля выполняются специализированными органами при непосредственном участии центрального банка и министерства финансов. Самым ярким примером здесь может служить организация банковского надзора в США, которая отличается от систем в других странах "восьмерки" довольно сложной структурой.

     Коммерческие банки и финансовые институты в США могут иметь статус федеральных (общенациональных) организаций или организаций штатов. Надзор за их деятельностью осуществляют три органа:

     Федеральная резервная система;

     Федеральная корпорация страхования депозитов, занимающаяся страхованием депозитов в банках и других кредитных институтах;

     Управление контролера денежного обращения - бюро Министерства финансов, осуществляющее надзор за общенациональными банками.

     Между перечисленными органами существует соглашение об исключении двойной работы. Надзор за остальными банками в США осуществляют надзорные органы соответствующих штатов и дру-гие органы федерального уровня.

     В отличие от других стран в США надзор за сберегательными банками и кредитными союзами осуществляется двумя дополнительными надзорными органами: Управлением по надзору за сберега-тельными учреждениями (Office of Thrift Supervision) и Национальным управлением кредитных союзов (National Credit Union Administration).

     К "смешанной модели" можно отнести и Францию, где центральный банк страны - Банк Франции - в завуалированном виде играет если не определяющую, то ведущую роль в надзоре за деятельностью кредитных учреждений.

     В соответствии с Законом о банках, принятым в 1984 г., во Франции действует система регулирования банковской деятельности, которая, помимо Банка Франции и Министерства экономики и финансов, включает еще четыре структуры, наделенные широкими надзорными и контрольными полномочиями:

- национальный кредитный совет, который выполняет консультативные функции при определении основных условий функционирования национальной банковской системы и участвует в разработке законопроектов, относящихся к кредитно-финансовой сфере;

- комитет банковского регулирования, возглавляемый министром экономики и финансов. Его заместителем является управляющий Банка Франции. В состав Комитета входят по одному представителю Французской ассоциации банков и профсоюзов, а также два персонально приглашенных специалиста. Комитет устанавливает правила и нормы деятельности банков. Его решения оформляются в виде постановлений (распоряжений) Министерства экономики и финансов;

- комитет кредитных учреждений, возглавляемый управляющим Банка Франции. В него входят директор французского казначейства и представители банковского сообщества. Комитет выдает разрешения на создание банка или изменение его статуса, на осуществление банковских операций, оценивает профессиональный уровень управляющих, финансовое положение и деловую практику института, а также принимает решения по отдельным вопросам применения банковского законодательства;

- банковская комиссия (БК), возглавляемая управляющим Банка Франции, является главным органом повседневного контроля за деятельностью банков. Она регулярно получает отчеты об их деятельности, на основании которых назначает инспекционные проверки, а также проводит встречи с руководством банков. По результатам таких проверок оценивается финансовое состояние банка, даются рекомендации по повышению качества внутреннего контроля и управления рисками.

     Банковская комиссия - независимый институт, который хотя и не является юридическим лицом, но обладает некоторыми юридическими полномочиями. В частности, если комиссия признает финансовое положение банка очень серьезным, она может назначить "ликвидатора", не ожидая начала судебной процедуры о несостоятельности (банкротстве).

     К числу стран, принявших в рамках переходного периода "смешанную модель", сейчас можно условно отнести Италию и Нидерланды. В данном случае имеет место разделение надзора по двум направлениям, одно из которых - обеспечение устойчивости финансовых учреждений, второе - обеспечение корректности ведения бизнеса. Если говорить о Нидерландах, то здесь пруденциальным надзором за всеми финансовыми институтами занимается Банк Нидерландов, а бизнес-надзором - Служба по финансовым рынкам. Законодательно такая структура оформлена совсем недавно - принятием в начале 2005 г. Закона о финансовом надзоре.

     Третья модель характеризуется тем, что надзор за банковской деятельностью осуществляется независимыми специализированными органами в тесном взаимодействии с министерством финансов при более или менее выраженном опосредованном участии центрального банка. К их числу, в частности, относится Канада, которая наряду с Великобританией является страной "восьмерки", где роль центрального банка в регулировании и надзоре за банковской системой весьма ограничена. До недавнего времени в число этих стран входили Австрия и Германия, однако в последней центральный банк страны - Дойче Бундесбанк играл и продолжает играть более заметную роль в регулировании банковской деятельности.

     Четвертая модель объединяет страны, принявшие законодательные решения о создании мегарегулятора на рынке финансовых услуг. Почти во всех этих странах функции надзора отделены от центральных банков. Исключениями являются Сингапур, в котором полномочия мегарегулятора закреплены за центральным банком, и в известной степени Ирландия, где мегарегулятор создан на базе автономного подразделения центрального банка.

     Наиболее популярным аргументом сторонников ограничения полномочий центральных банков в сфере надзора служит тезис о конфликте интересов между такими функциями центрального банка, как достижение целей денежной политики и поддержание стабильности банковской системы. Суть этого конфликта объясняется тем, что может возникнуть ситуация, когда интересы поддержания стабильности могут вступить в противоречие с целями денежной политики. В частности, интересы снижения инфляции требуют ужесточения денежной политики, что, как правило, негативно сказывается на устойчивости кредитных организаций. В результате, центральный банк оказывается не в состоянии сосредоточиться на выполнении ни одной из своих задач. Хотя некоторые исследования показывают, что в странах, где центральный банк выполняет функции надзора, инфляционные показатели несколько хуже, явного доказательства этого тезиса на практике не существует.

     Конечно же, такой конфликт теоретически может иметь место. Однако из этого вовсе не следует необходимость разделения функций. Нет ничего негативного в том, что центральный банк, отвечая за макроэкономическую стабильность, принимает во внимание последствия своих действий по достижению этой стабильности для банковского сектора. Более того, именно при разделении функций между ведомствами действительно может возникнуть конфликт, поскольку решения в одной сфере неминуемо сказываются на другой. Надзор очевидным образом влияет на макроэкономическую стабильность, поскольку объемы кредитования, мультипликатор и рост денежных агрегатов сильно зависят от пруденциальных требований, предъявляемых к коммерческим банкам. Есть все основания утверждать, что в данном случае имеет место не конфликт целей, а их взаимодополняемость.

    Еще одним весомым доводом в пользу ограничения надзорных функций центральных банков является опасение чрезмерной концентрации экономической власти в их руках. Неслучайно идея разделения надзорных и макроэкономических функций получила свое развитие параллельно с приданием центральным банкам большей независимости. Тезис о том, что независимость центральных банков от правительств является важнейшим институциональным условием эффективного проведения ими денежной политики, практически никем не оспаривается с 90-х годов прошлого столетия. Однако вместе с независимостью возникают опасения относительно того, насколько подобный институт с расширенными полномочиями соответствует нормам демократического общества, не приведет ли это к его бесконтрольности и концентрации риска ошибочных решений.

     Так или иначе, но последнее десятилетие характеризуется если не ослаблением, то изменением позиций центральных банков в надзорной сфере. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты специального исследования 69 стран (с развитыми и развивающимися рынками). Для изучения причин и последствий использования различных надзорных режимов были разработаны количественные индексы, отражающие степень унификации финансового надзора и участие в нем центральных банков. Так, если взять цифру 4 за показатель максимально высокого участия центральных банков в надзорном процессе, то его средняя величина для развитых стран Европы составит 1,69, а для остальных стран выборки - 1,6. Однако это не отражает реальной картины. Только в 19 странах выборки участие центральных банков в финансовом надзоре было признано скромным, тогда как в 41 стране оно оказалось заметным и значительным. Сказанное дает основания утверждать, что вне зависимости от выбранной модели реализации надзорных полномочий в финансовом секторе роль центральных банков в этом процессе будет еще на протяжении длительного времени оставаться ключевой.

     Мегарегулятор на рынке финансовых услуг. В условиях растущей интеграции банковских и страховых рынков и рынков ценных бумаг в развитых странах, в особенности в Европе, все полнее проявляется тенденция к концентрации надзорных функций в руках мегарегулятора. При этом чаще объединяются надзор за банками и инвестиционными компаниями, нежели за банками и страховыми компаниями. Первыми единые органы финансового надзора ввели в 1986 г. Норвегия и в 1988 г. Исландия и Дания. За ними последовали в 1991 г. Швеция, в 1997 г. Великобритания и в 2002 г. Австрия и Германия. Накануне вступления в ЕС аналогичная реформа финансового надзора произошла в Эстонии, Латвии, Венгрии и на Мальте. В Азии универсальные надзорные органы созданы в Японии, Ки-тае, Казахстане, Южной Корее, Сингапуре и ряде других стран. Согласно последнему глобальному обзору, проведенному Central Banking Publications, с 1994-го по 2004 г. количество стран, в которых надзор за деятельностью банков сосредоточен в руках одного органа, выросло с 3 до 37.

     Экономической основой для создания единого органа регулирования финансового рынка является высокая степень переплетения функций и операций на этом рынке, сопровождающаяся тенденцией к универсализации финансовых институтов. Среди основных факторов, стимулирующих переход к системе интегрированного финансового регулирования, можно отметить:

- взаимное проникновение различных направлений финансового бизнеса в результате возникновения новых финансовых инструментов, в условиях которого комбинированное предоставление финансовых услуг становится доминирующей тенденцией;

-  повышение роли небанковских финансовых институтов и увеличение их кооперации с банковским сектором, в результате чего приобретают общие черты процедуры лицензирования, надзора и регулирования различных финансовых компаний;

- изменение качественных и количественных характеристик рисков, принимаемых на финансовых рынках;

-  консолидация бизнеса через процедуры слияний и поглощений, создание на этой основе мега-банковских и мегафинансовых структур.

     В мировой практике не существует единой модели мегарегулятора как с позиции норм регулирования, так и с точки зрения институциональной структуры, необходимой для их применения. При этом само понятие интегрированного регулятора используется достаточно широко: оно включает не только мегарегулятор, отвечающий за все аспекты регулирования и надзора во всей финансовой системе, но и агентства, осуществляющие надзор более чем в одном сегменте финансового сектора. Необходимо отметить, что структурно все модели надзора еще не везде устоялись и многие находятся в процессе реформирования. Более того, целесообразность создания мегарегулятора и его эффективность далеко не во всех случаях выглядят достаточно убедительными. До сих пор идея мегарегулятора и ее практическое воплощение имеют как сторонников, так и противников.