Формирование и развития свободных экономических зон в России

Такая неопределенность  в  законодательно-правовом  положении  СЭЗ вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших  сложившуюся  ситуацию  как  принципиальный отход правительства от линии  на создание зон.  Это,  а также  просьба руководителей зональных  администраций  (официальное обращение  в федеральные органы власти весной 2002 г.) гарантировать действие ранее  введенной в зонах системы  льгот  способствовали  выходу в  июне 2002 г.  указа Президента РФ от 4.06.2002 г, в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций  для  иностранных  предприятий  и предприятий с иностранными инвестициями,  сохранены отдельные  льготы в области внешнеэкономической  деятельности для российских предприятий  и даже предусмотрены некоторые  общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные  фонды  части  средств  от приватизации федеральной собственности и  др.).  Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии  развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

Тем не менее,  к началу 2003 г.  в правительстве возобладала  линия на ликвидацию "суперзон".  Подготовленный проект Закона РФ "О  свободных  экономических  зонах"  предусматривал формирование преимущественно  микрозон двух разновидностей - свободных  таможенных  зон и зон экспортного  производства. В основу отбора зональных  территорий был положен принцип  сочетания их выгодного географического  положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более  реалистичного  подхода  к масштабности зональных проектов.

На фактическое  закрытие ранее  созданных зон были направлены решения,  принятые в июне 2003 г.: законодательное  урезание предоставленных  зонам  таможенных льгот (Закон РФ "0 таможенном тарифе") и очередная отмена налоговых  преференций.  И  хотя иностранным  инвесторам указом президента были даны гарантии по сохранению прежних условий  деятельности  на  три года вперед, над зонами нависла атмосфера  бесперспективности.

Такое развитие событий прежде всего  отражало стремление правительства  удержать те или иные территории,  претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

В результате,  к  осени 2004 г.  наметились следующие контуры российской зональной политики:    

• урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание  относительно  крупных комплексных зон свободного предпринимательства;    
• формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших  образцов  из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;    
• усложненная система управления зонами,  сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".

Ряд регионов,  не дожидаясь соответствующих  законодательных  решений,  начал  интенсивную  работу по реализации проектов точечных и локальных с  таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.).  Они сумели мобилизовать необходимые  стартовые средства (кто - частные,  а кто -  государственные),  и  это предопределило их ближайший  успех. Первая по такому пути пошла  СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное  постановление о принципиальной  возможности  создавать на своей  территории таможенные зоны,  а также - специально предоставленным на эти  цели  бюджетным кредитом  Минфина  (март 2005 г.),  она образовала первую подобную зону уже к лету 2005 г. В  том же направлении, но уже без  федеральной государственной поддержки,  действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"),  мэрия Санкт-Петербурга (свободная  таможенная зона "Гавань"), администрация  Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по  лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание  прежних, либо получение принципиально  новых индивидуальных  преференций.  Следует  отметить,  что  правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно  локальных  СЭЗ - поддалось этому давлению: был  восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области,  а  в июле 2004 г. была создана зона экономического благоприятствования  в Ингушетии - "своеобразная модель  оффшорной  зоны,  весьма далекая  от общепринятых стандартов".  Причем,  когда в марте 2005 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь  официально отменены,  борьба территорий за особые привилегии не прекратилась.  В частности,  Калининградская  область добилась принятия в ноябре 2005 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона "Об Особой экономической  зоне в  Калининградской  области", возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности.  22 января 2006 г. этот Закон был подписан Президентом.  

Глава 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ СЭЗ В РОССИИ 

2.1. Организация и функционирования  СЭЗ в Российской Федерации.

На наш  взгляд, в зависимости от цели и  задач СЭЗ целесообразно разделить  на следующие основные типы:

• комплексные зоны производственного характера;
• внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного производства и транзитные);
• функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы, туристические, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными признаками.

Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной территории, и в границах областей и других территориальных образований. В них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием необходимой инфраструктуры.

К комплексным  зонам может быть отнесена (по крайней  мере, по замыслам их создателей) большая  часть СЭЗ, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др.

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки грузов и их транзита.

К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли "Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево") (Указ Президента РФ от 10.12.92 г. N 1572 «О создании зоны свободной торговли «Шереметьево), свободные таможенные зоны "Московский Франко-Порт" (около аэропорта "Внуково"), "Франко-Порт Терминал" (на территории московского Западного речного  порта (Указ Президента РФ от 3.06.93 г. N 847 «О свободных таможенных зонах «Московский  Франко-Порт» и «Франко-Порт Терминал»).

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий, новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера  относится СЭЗ в Зеленограде, которая должна специализироваться в области микроэлектроники, информатики  и связи; к зонам финансового ("оффшорного") характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования  в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая экономическая зона "Кавказские Минеральные Воды" (Постановление  Правительства РФ от 19.06.94 г. N 740 «О зоне экономического благоприятствования  на территории Ингушской Республики») .

На выбор  типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные  факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных  зон необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило, размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным  сообщением, аэропортом. Эти же условия  желательны для размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и квалифицированная рабочая  сила. Организация туристическо-рекреационных  зон требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических  курортов, привлекательных для туризма  ландшафтов, развитой инфраструктуры.

Процесс создания свободных зон в нашей  стране, начавшийся еще в конце  80-х годов, может быть разделен на несколько этапов.

На первом этапе (конец 80-х - 1990 г.) происходило  зарождение самой идеи. По инициативе правительства СССР была разработана  так называемая единая государственная  концепция свободных зон. Свободные  зоны рассматривались как элемент  государственной внешнеэкономической  политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными  партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

К началу 90-х годов государственная концепция  свободных зон дополнилась множеством региональных инициатив. Эти инициативы получили свое развитие, как только в ходе суверенизации союзных  республик рассмотрение вопроса  о создании зон было официально перенесено на республиканский уровень: в июле-сентябре 1990 г. ВС РСФСР принял предложения 11-ти региональных советов народных депутатов  об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства. Зоны учреждались  в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Калининградской, Сахалинской и  Читинской областях, в Алтайском  крае, Кемеровской и Новгородской областях, г. Зеленограде, Еврейской  автономной области (Постановление  ВС РСФСР от 14.07.90 г. N 106-1 «О создании зон свободного предпринимательства», Постановление ВС РСФСР от 13.09.90 г. N 165-1 «О создании зон свободного предпринимательства»). В 1990-91 гг. Совет Министров или  Верховный Совет РСФСР утвердили  по каждой зоне отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус (например,(Положение о свободной  экономической зоне в районе г. Находки  Приморского края Утверждено постановлением СМ РСФСР от 23.11.90 г. N 540., Положение  о свободной экономической зоне в Калининградской области (СЭЗ  «Янтарь») Утверждено постановлением СМ РСФСР от 25.09.91 г. N 497). (Заметим  при этом, что в положениях зоны именовались "свободными экономическими зонами", а не "зонами свободного предпринимательства", как в вышеупомянутых постановлениях об их учреждении.) Набор  предоставленных зонам льгот  был практически одинаковым, а  сами зоны рассматривались уже не только как внешне-, но, скорее, как  внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.

Хотя  принятые решения способствовали притоку  в зоны иностранного капитала (росло  число совместных предприятий в  Находке, Калининграде, на Сахалине), они  не были до конца продуманы ни с  точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.

Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда  они охватывали не только небольшие  территории, но и обширные области  и целые края, были заведомо нереальными  из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем соблюдения на больших  территориях особых таможенных процедур.

Во-вторых, массовая раздача зональных преференций  отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения  новых зональных структур, когда  та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или  просто российская глубинка) объявляла  о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под  массированным давлением: в 1991 г. около 150 регионов добивались образования  на своих территориях свободных  зон. Такая активность местных властей  отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы  различных проблем, нахлынувших, как  им представлялось, из центра.

В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство  приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации (Закон РСФСР от 4.07.91 г. N 1545-1  «Об  иностранных инвестициях в РСФСР», Указ Президента РСФСР от 15.11.91 г. N 213 «О либерализации внешнеэкономической  деятельности на территории РСФСР»), выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных  территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в  Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической  деятельности не предусматривали должных  изъятий применительно к зональным  территориям. И хотя действовавшие  в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

Такая неопределенность в законодательно-правовом положении  СЭЗ вызвало беспокойство иностранных  инвесторов, расценивших сложившуюся  ситуацию как принципиальный отход  правительства от линии на создание зон. Это, а также просьба руководителей  зональных администраций (официальное  обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать  действие ранее введенной в зонах  системы льгот способствовали выходу Указа Президента РФ от 4.06.92 г. N 548 «О некоторых мерах по развитию свободных  экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации», в котором  было подтверждено действие прежних  зональных преференций для иностранных  предприятий и предприятий с  иностранными инвестициями, сохранены  отдельные льготы в области внешнеэкономической  деятельности для российских предприятий  и даже предусмотрены некоторые  общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные  фонды части средств от приватизации федеральной собственности и  др.). Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии  развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.