Формирование и развития свободных экономических зон в России

Тем не менее, к началу 1993 г. в правительстве  возобладала линия на ликвидацию "суперзон". Подготовленный проект Закона РФ "О свободных экономических  зонах" предусматривал формирование преимущественно микрозон двух разновидностей - свободных таможенных зон и зон  экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был  положен принцип сочетания их выгодного географического положения  с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода  к масштабности зональных проектов.

На фактическое  закрытие ранее созданных зон  были направлены решения, принятые в  июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных льгот (Закон РФ от 21.05.93 г. №5003-1 «О таможенном тарифе») и очередная отмена налоговых  преференций (Письмо Госналогслужбы РФ от 29.06.93 N НП-4-06/93н, Минфина РФ от 25.06.93 N 04-06-01 «О налогообложении предприятий, расположенных в свободных экономических  зонах»). И хотя иностранным инвесторам (Указ Президента РФ от 27.09.93 г. N 1466 «О совершенствовании  работы с иностранными инвестициями») были даны гарантии по сохранению прежних  условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера  бесперспективности.

Такое развитие событий, прежде всего, отражало стремление правительства удержать те или иные территории, претендующие на статус свободной  зоны, в пределах национального экономического пространства.

В результате, к осени 1994 г. наметились следующие  контуры российской зональной политики:

• урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;
• формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;
• усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".

Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных  решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и  локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они сумели мобилизовать необходимые  стартовые средства (кто - частные, а  кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление  о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны (Постановление Правительства РФ от 08.09.94 г. N 1033 «О некоторых мерах по развитию СЭЗ «Находка»), а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина (март 1995 г.), она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих  им либо воссоздание прежних, либо получение  принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что  правительство - вразрез с собственным  курсом на организацию исключительно  локальных СЭЗ - поддалось этому  давлению: был восстановлен режим  беспошлинной торговли в пределах Калининградской  области (Постановление ВС РФ от 7 июля 1993 г. N 5343-1 «О внесении дополнений в  постановление ВС РФ «О введении в  действие закона Российской Федерации  «О таможенном тарифе»), а в июле 1994 г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии (Постановление Правительства РФ от 19.06.94 г. N 740 «О зоне экономического благоприятствования  на территории Ингушской Республики»)- "своеобразная модель оффшорной  зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов". Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены (Постановление Правительства  РФ от 29.12.94 г. N 1430 «Об особой экономической  зоне в границах особо охраняемого  эколого-курортного региона - Кавказских Минеральных Вод», Указ Президента РФ от 6.03.95 г. N 244 «О признании утратившими  силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот»), борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская  область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного Федерального Закона (Федеральный закон №13-ФЗ от 22.01.96 г. «Об Особой экономической зоне в Калининградской области»), возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности.

Правовое регулирование отечественных  СЭЗ осуществляется главным образом  на основе индивидуальных нормативных  актов, имеющих различную юридическую  силу, от уже упоминавшихся положений  о СЭЗ, утвержденных распоряжением  Верховного Совета РФ, до федеральных  законов, регламентирующих создание и  деятельность отдельных зон.

Общие вопросы, касающиеся режима свободных (особых) экономических зон, находят отражение  в распоряжениях и постановлениях правительства, указах Президента РФ, международных договорах и других нормативных актах.

Важное и определяющее значение в сфере правового регулирования  деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ имеют указы Президента и постановления Правительства  РФ, ведомственные нормативные акты. Указ Президента РФ “О некоторых мерах  по развитию свободных экономических  зон на территории Российской Федерации” от 4 июня 1992 г. содержит положение, в  соответствии с которым порядок  таможенного контроля на территории зон устанавливается с учетом специфики каждой из них. Здесь же предусмотрен 50-процентный экспортный тариф на экспортные пошлины от уровня, предусмотренного действующим законодательством  для сырьевых товаров, добываемых в  СЭЗ и вывозимых за счет квот, введенных положениями о СЭЗ.

Инвестиционная  деятельность в свободных экономических  зонах Российской Федерации регламентируется Письмом Министерств финансов Российской Федерации и Государственной налоговой службы (Письмо Госналогслужбы РФ от 29.06.93 N НП-4-06/93н, Минфина РФ от 25.06.93 N 04-06-01 «О налогообложении предприятий, расположенных в свободных экономических зонах»), в котором было объявлено, что “применение налоговых льгот, не предусмотренных действующим налоговым законодательством для предприятий - резидентов СЭЗ, является неправомерным”. Тем самым из статуса российских СЭЗ был изъят основополагающий принцип деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ - принцип предоставления льготного налогообложения.

Еще одним  важным документом в сфере деятельности предприятий в СЭЗ является Указ Президента РФ от 27.09.93 г. N 1466 «О совершенствовании работы с иностранными инвестициями», центральным звеном которого является положение, в соответствии с которым ограничения в деятельности иностранных инвесторов могут устанавливаться только законами РФ и указами Президента РФ. Российский законодатель закрепил еще один важный принцип деятельности иностранных инвесторов на территории РФ, в том числе и в СЭЗ - принцип ограничения в деятельности инвесторов только и исключительно на основе законов РФ и указов Президента РФ.

Постановление Правительства РФ от 29.09.94 г. №1108 «Об  активизации работы по привлечению  иностранных инвестиций в экономику  РФ», нацеленное главным образом на “обеспечение проведения единой, последовательной и скоординированной политики в данной сфере”, исходило “из необходимости создания благоприятного правового, налогового и таможенного режима для зарубежных инвестиций как условия более активного их привлечения в российскую экономику”. Тем самым законодатель, развивая принцип допустимости изъятий из национального режима в сфере иностранного инвестирования в сторону ее на территории зон, закрепляет еще два важных принципа деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ:

1)  принцип  льготного по сравнению с общим  режима хозяйственной, в том  числе внешнеэкономической деятельности;

2) принцип  законодательного закрепления преференциальных  условий деятельности иностранных  инвесторов в СЭЗ.

Анализ  названных законодательных и  нормативных актов позволяет  сделать вывод о весьма непоследовательной государственной политике в отношении  СЭЗ, следствием чего является неурегулированность  и несогласованность законодательных  и нормативных актов РФ в сфере  инвестирования в зонах. То же можно  сказать и о других сферах правового  регулирования в СЭЗ, где действующие  на территории Российской Федерации  законы РФ, вступая в противоречие с Положениями о СЭЗ, аннулируют их действие.

Особая  правовая регламентация в сфере  действия законодательства Российской Федерации установлена на территории зон свободной торговли. Так, в  соответствии с Положением о зоне свободной торговли “Шереметьево”, о котором уже упоминалось  выше, она является таможенной зоной  и на “ее территории действует  законодательство Российской Федерации, регулирующее таможенное дело с изъятиями, определяемыми законодательными актами о свободных таможенных зонах  и настоящим Положением” (ст.2). Положение  также устанавливает, что законодательные  и нормативные акты, регулирующие таможенное дело, а также порядок  налогообложения экспорта и импорта  товаров, перемещаемых через таможенную границу, применяются с учетом того, что территория зоны свободной торговли “Шереметьево” находится вне  таможенной территории Российской Федерации. Таким образом, и в отношении  зон свободной торговли российский законодатель не выходит за рамки  регулирования деятельности иностранных  инвесторов на основе принципа предоставления национального режима и принципа приоритетности специального законодательства перед общим.

Учитывая  важное стратегическое географическое положение Калининградской области, Государственная Дума 15 ноября 1995 г. приняла Федеральный закон.

 В  частности, Закон предусматривает,  что в особой экономической  зоне устанавливается льготный  по сравнению с общим режим  инвестиций и предпринимательской  деятельности, в том числе внешнеэкономической  и инвестиционной деятельности. Он также устанавливает, что  в отношении взимания таможенных  пошлин и иных платежей (в том  числе налогов), уплачиваемых при  таможенном оформлении ввозимых  и вывозимых товаров, особая  экономическая зона рассматривается  как находящаяся в таможенном  режиме свободной таможенной  зоны с особенностями, устанавливаемыми  настоящим Федеральным законом  (ст. 7-9).

Закон закрепляет предоставление в СЭЗ национального  режима в сфере банковской деятельности, предусматривая, однако, что администрация  СЭЗ по согласованию с Правительством РФ вправе устанавливать льготы для  российских и иностранных банков в связи с их деятельностью  по реализации федеральной государственной программы развития особой экономической зоны и инвестиционной деятельности, определяя, что “инвестиционная деятельность коммерческих организаций любого профиля предпринимательской деятельности с полным или частичным привлечением иностранных инвестиций осуществляется в порядке и в формах, предусмотренных законодательством РФ”.

Налоговые льготы, валютное регулирование и  валютный контроль Закон также подчиняет  соответственно налоговому законодательству РФ и законодательству Калининградской  области. Порядок въезда, выезда и  пребывания на территории Калининградской  области иностранных граждан  и лиц без гражданства также  определяется законодательством РФ и международными договорами Российской Федерации.

Социально-трудовые отношения в ОЭЗ регулируются на основе заключения коллективных договоров  и индивидуальных контрактов в соответствии с законодательством РФ о труде.

В целом  Закон носит рамочный, отсылочный характер и закрепляет в основном принцип предоставления деятельности инвесторов в ОЭЗ на основе национального  режима.

Рассмотрев  типы СЭЗ на территории РФ, историю  организации, правовые основы функционирования необходимо указать роль государства  в процессе управления и регулирования  СЭЗ.

2.2. Роль государства в регулировании  СЭЗ

Сложившаяся в России  экономическая ситуация требует выработки собственных  жестко прагматичных подходов к проблеме государственного регулирования процесса создания свободных экономических  зон (СЭЗ), исходящих из конкретных задач  реформирования и развития и использующих накопленный мировой опыт. При  этом в процессе формирования новой  концепции государственного регулирования  процессов создания СЭЗ необходимо исходить из принципа оптимальной вариантности проработки всех проблем и средств их решения.

Рациональное  ведение государственной политики в области регулирования процесса создания СЭЗ страны способствует более  интенсивному развитию экспортной базы, совершенствованию производственных сил общества, совершенствованию  структуры производства, расширению диверсификации экспортного потенциала страны, а также решению социально-экономических, экологических и других проблем.

Процесс государственного регулирования процесса создания СЭЗ следует рассматривать  на межгосударственном, общенациональном, региональном, а также «внутризональном» (в рамках конкретной СЭЗ конкретного  типа) уровнях. На каждом из этих уровней  государственное регулирование  имеет свою специфику.

На межгосударственном уровне государственное регулирование  процесса создания СЭЗ – это определенные правила «экономической игры», которые  каждое государство устанавливает  на своей территории для осуществления  деятельности по созданию, функционированию и развитию СЭЗ и которые обязательны  для всех участников этой деятельности при достигнутой степени интеграции производительных сил и разделении труда. В последние годы все чаще в мировой практике получают распространение  СЭЗ, охватывающие территорию группы государств и действующие по общим для них правилам.