Государственное регулирование рынков с монопольной властью

Рисунок  1 - Структура ЖКХ и система управления им

в муниципалитетах4

Несмотря на столь существенные различия, федеральный закон от 30.12.2004 №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» возлагает на органы местного самоуправления ответственность за формирование тарифной политики в соответствии с уровнем доступности платежей для населения, создание регулирующих органов в каждом муниципальном образовании и обеспечение их деятельности нормативной базой. В таких условиях в отсутствие как материальных, так и интеллектуальных возможностей подавляющее большинство муниципальных образований не в состоянии решать серьезные задачи, что приводит к необратимым потерям и разрушению отрасли в целом. Обеспечение экологической безопасности деятельности предприятий ВКХ строительство современных очистных сооружений и санитарных зон, создание специализированных лабораторий и прочее тоже стало сферой ответственности органов местного самоуправления без надлежащей государственной поддержки.

В силу перечисленных причин и с учетом экономической целесообразности тарифы в различных муниципалитетах существенно различаются: чем меньше муниципалитет, тем выше тариф. Однако в ряде муниципальных образований рост тарифов искусственно сдерживается в угоду политической конъюнктуре в ущерб безопасности и здоровью населения. Такое нормативно- правовое регулирование бессильно перед сложившимся положением вещей, если не принимать в расчет событий весны 2011 года, когда тарифы во всей регионах были скорректированы административно по требованию Президента РФ без учета их экономической обоснованности. Но это имеет отношение лишь к административному регулированию, а не к нормативному5.

В ноябре 2004 года Правительство Российской Федерации доложило о мерах по завершению реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса (с изменениями от 26 декабря 2005 г., 29 декабря 2006 г., 18 октября 2007 г., 23 июля, 25 декабря 2008 г.)» устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса6.

Закон устанавливает, что в каждом городе органами местного самоуправления должны быть сформированы органы, которые будут регулировать тарифы на услуги организаций коммунального комплекса. Эти тарифы будут включать в себя компенсацию затрат на осуществление производственной программы Водоканала, а также инвестиционной программы. Дополнительно вводятся тарифы на подключение к объектам коммунальной инфраструктуры. Данным законом предусмотрено, что правила тарифного регулирования устанавливаются Правительством РФ. Реализация положения закона позволит снизить политические риски тарифного регулирования7.

Ситуация изменилась со вступлением в силу Федерального закона от 27.07.2010 №237- ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации»8 , который перераспределил полномочия по установлению тарифов на услуги ЖКХ. В рамках принятого Закона органы местного самоуправления передадут свои полномочия по установлению нормативов потребления коммунальных услуг и регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса органам государственной власти субъектов РФ.

Возможно, вносимые изменения позитивно скажутся на всей отрасли ЖКХ в целом.

 

 

 

 

1.2 Законодательная  база функционирования рынков  с монопольной властью

С точки зрения экономической теории, что касается нормативной деятельности, то до настоящего времени институт правового регулирования отрасли характеризовался отсутствием целостности и системного подхода. Отдельные механизмы технического и тарифного регулирования разобщены и не способствуют ее развитию. Опыт других коммунальных отраслей показывают, что правовую основу их эффективного функционирования создают отраслевые законы и принятые в соответствии с ними системы отраслевых нормативно- правовых актов.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации Минрегионом России совместно с депутатами Государственной думы РФ и представителями профессионального сообщества разработан проект  Федерального закона №4842225-5 « О водоснабжении и канализовании». Для нормальной работы всего коммунального комплекса страны необходимо его скорейшее принятие. Сейчас отрасль регулируют более 2000 законодательных актов, принятых не системно, а по ходу возникновения проблем.  Одновременно внесен на рассмотрение в Государственную думу проект изменений в отдельные законодательные акты, необходимых для успешной реализации данного закона. Их принятие установит стабильные правила на долгосрочный период.

Проект  Федерального закона «О водоснабжении и канализовании» устанавливает правовые  основы отношений, возникающих в связи с водоснабжением и канализованием населенных пунктов с использованием централизованных систем водоснабжения и канализования, созданием, функционированием и развитием таких систем, определяет полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере водоснабжения и канализования, права и обязанности организаций водопроводно-канализационного хозяйства и других участников отношений в сфере водоснабжения и канализования9.

Федеральный закон «О водоснабжении и канализовании» станет основным отраслевым законом в сфере ЖКХ. В первую очередь он должен решить три основные проблемы отрасли: повысить качество питьевой воды; снизить негативное влияние сбросов сточных вод на окружающую среду; урегулировать вопрос тарифов на услуги ВКХ в части, касающейся государственного регулирования тарифов в водоснабжении и канализовании. Именно недостаточность правового регулирования в сфере ВКХ и отсутствие системы единых нормативных актов не позволяют оценить качество работы отрасли. Например, не определено, кому конкретно должны предъявляться претензии за качество поставляемой воды: ресурсоснабжающему предприятию или управляющей организации как исполнителю коммунальных услуг. Необходимо привести законопроект в соответствие с нормами Водного кодекса РФ и действующего жилищного законодательства10.

Таким образом, доработка положений этих законопроектов регулярно ведется профильной рабочей группой Общественного совета при Минрегионе России и Комиссией министерства по вопросам водоснабжения и водоотведения. Настоящий съезд РАВВ- это хороший повод для того, чтобы представить мнение профессионалов- практиков по данным проектам законов11.

Как уже говорилось выше, был принят Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» (от 07.12.2011 №416-ФЗ).

 Закон вступает в  силу с 1 января 2013 г. Исключение - статья  об особенностях распоряжения объектами централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, находящимися в муниципальной или госсобственности. Она применяется с 1 января 2012 г.

В данном Федеральном законе содержатся:

-     конкретные  полномочия в сфере водоснабжения  и водоотведения Правительства  РФ и федеральных органов исполнительной  власти;

- правила осуществления  горячего водоснабжения, холодного  водоснабжения и водоотведения;

-  взаимодействие организаций, осуществляющих водоснабжение (холодное, горячее) и водоотведение;

- понятие гарантирующей  организации и ее отношение  с организациями, осуществляющими водоснабжение и /или водоотведение;

- существенные условия  договора горячего или холодного  водоснабжения, водоотведения;

-  обеспечение качества  питьевой и горячей воды;

- обеспечение охраны окружающей  среды при осуществлении водоотведения, плата за негативное воздействие на окружающую среду;

- регулирование тарифов  в сфере водоснабжения и водоотведения.

 В связи с принятием  ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»  внесены изменения в отдельные  законодательные акты РФ (ФЗ от 07.12.2011 №417-ФЗ).

Из документов следует одно важное обстоятельство: осуществляется государственное регулирование цен и тарифов в водной отрасли, в которой развитие конкуренции невозможно или неэффективно, с целью предупреждения завышения цен и тарифов субъектами естественных монополий на свою продукцию и недопущения сокращения объемов их производства.

 Уровни управления  и регулирования деятельности  предприятий коммунального хозяйства представлены в таблице 1 (приложение 1)12.

В соответствии с Водной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. N 1235-р, развитие жилищно-коммунального комплекса, ориентированное на обеспечение гарантированного доступа населения России к качественной питьевой воде, рассматривается как задача общегосударственного масштаба, решение которой должно быть осуществлено за счет реализации мероприятий федеральной целевой программы "Чистая вода" на 2011-2017 годы 13. Таким образом, из вышесказанного можно сделать вывод, что в настоящее время в Российской Федерации на законодательном уровне не определены: публично-правовой статус предприятий водопроводно- канализационного хозяйства; способы регулирования рынка услуг водоснабжения и водоотведения, правила  поведения его участников; гарантии безопасного, надежного и бесперебойного водоснабжения и водоотведения. Для решения затронутых вопросов необходим единый организационный  центр работы по законодательному обеспечению водной отрасли. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ

2.1  Методы тарифообразования на услуги ВКХ

Регулирование цен в наиболее общем и коротком определении состоит в простом прямом установлении государством тарифов на основании неких доводов, либо в установлении предела цены. Необходимость такого регулирования обусловлена, во-первых, монопольным положением предприятий-поставщиков продукции/услуг. То есть государство призвано сдержать неоправданно высокие монопольные цены, которые наверняка захочет назначить производитель, и последующее снижение объема производства. Второй аспект, тесно с первым связанный, состоит в том, что колебания цен в отраслях естественных монополий могут по-разному и в том числе очень негативно сказываться на населении. Таким образом, государство вынуждено балансировать между потребностями производителей и потребителей, что является весьма непростой задачей. 

Основным документом, устанавливающим основы регулирования тарифов на услуги водоснабжения, водоотведения и очистку сточных вод является федеральный закон от 30.12.04г. №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

В данном законе увязано с разработкой и принятием трех базовых программ организации коммунального комплекса:

1. Производственная программа. В данной программе предприятием производится обоснование прогнозируемого объема оказываемых услуг на период регулирования. Программа включает мероприятия по повышению эффективности эксплуатируемой коммунальной инфраструктуры.

2. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Данной программой, утверждаемой органом местного самоуправления, предусматриваются мероприятия по строительству и (или) модернизации сетей, которая обеспечивает развитие этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышение качества оказываемых услуг, улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования.

3. Инвестиционная программа по развитию системы коммунальной инфраструктуры. Определяемая органами местного самоуправления для организации коммунального комплекса программа финансирования строительства и (или) модернизации сетей, в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Для финансирования инвестиционных программ должны использоваться надбавка к цене (тарифу) для потребителей, общий размер которой соответствует сумме надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, реализующих инвестиционные программы по развитию системы коммунальной инфраструктуры14.

Действующее законодательство предусматривает четыре метода регулирования тарифов водоканалов:

1. Установление фиксированных тарифов.

2. Установление предельных тарифов.

3. Метод индексации.

4. Установление тарифов на основе долгосрочных параметров.

Принятие решения о выборе метода регулирования тарифов и расчет размера регулируемых тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с применением избранного метода установления тарифов осуществляются в соответствии с институтом действующего законодательства.

Основным подзаконным актом 210-ФЗ является Постановление Правительства РФ от 14.07.08г. №520 «Основы ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса и правила регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса»15.

Выбор вида тарифа, устанавливаемого на товары и услуги конкретной организации коммунального комплекса, осуществляется регулирующими органами в порядке, определяемом методическими указаниями. В связи с отсутствие таких указаний предприятия в большинстве своем воздерживаются от установления двухставочного тарифа, хотя с точки зрения экономической теории данный вид тарифа был бы наиболее приемлем как для потребителей, так и для организаций, поставляющих воду16.

Тарифы на воду, водоотведение и очистку сточных вод регулируются региональной службой по тарифам. Установление тарифов осуществляется на основании расчетно-обосновывающих документов, предоставляемых организацией коммунального комплекса (приложение 2).

Кроме вышеназванного постановления в этой сфере принято несколько постановлений Правительства РФ и других подзаконных актов в виде приказов МРР, ФСТ, МЭРТ, которые имеют непосредственное отношение к тарифообразованию и ценам на коммунальные услуги перечень(приложение 3).

Еще одной не менее важной составляющей тарифа являются устанавливаемые надбавки, которые чаще всего носят инвестиционный характер, и определяются на основании утвержденной органом местного самоуправления инвестиционной программы организации коммунального комплекса17.

Органами регулирования тарифов на услуги систем водоснабжения и водоотведения являются региональные службы по тарифам, до 2010 года установление тарифов осуществлялось органами местного самоуправления. Полномочия по тарифному регулированию и установлению нормативов потребления коммунальных услуг переданы на региональный уровень, что исключило возможность манипулирования со стороны недобросовестных органов местного самоуправления.

Утверждена методика расчета предельного индекса изменения платы граждан за коммунальные услуги. В основу формирования платежей положено определение критериев доступности. Исполнение рекомендаций, утвержденных приказом Минрегиона России, должно устранить возможность резкого изменения нормативов. Также регионам были даны рекомендации по субсидированию установки приборов учета для малоимущих граждан18.