Фискальная политика

Рассмотренный автоматически действующий (разумеется, лишь после его сознательного построения правительством) механизм может быть графически отражен в виде двух наслаивающихся друг на друга синусоид (рис), из которых (T) отражает циклически колебания налоговых доходов бюджета T (имеет большую амплитуду колебаний), а другая описывает флуктуации облагаемых доходов Q.

Для эффективного использования налогов в качестве встроенного стабилизатора необходимо достичь высокой степени реакции налоговой системы на конъюнктуру. В соответствии с теорией эластичности налоговой системы средние ставки налога в условиях инфляционного бума должны быть настолько высоки, чтобы низкий налоговый гнет открывал компаниям возможность скорейшего обновления основного капитала, а домохозяйствам давал шанс существенно не подорвать свою потребительскую активность. Важнейшими показателями степени встроенной стабильности экономики являются относительные величины циклических бюджетных дефицитов и излишков, выполняющих на различных фазах делового цикла функции соответственно стимулирующих или сдерживающих амортизаторов колебаний совокупного спроса, которые в противном случае способны2войти в резонанс».

Показатель эластичности налоговой системы определяется отношением процентного изменения налоговых поступлений к процентному изменению объема национального дохода (ВВП) или отношением их абсолютных показателей. Например, эмпирическим путем было установлено, что степень налогового реагирования в экономике Германии составляет 1,5. Это значит, что повышение (понижение) национального дохода как налоговой базы на 1 % обуславливает рост (сокращение) суммы поступлений от налогов в 1,5.

Степень налогового реагирования на конъюнктуру зависит от структуры налоговой системы. Различные налоги обладают различной степенью конъюнктурной эластичности. Наибольшей эластичностью обладает подоходный налог, поскольку в мировой практике он взимается обычно по высокопрогрессивной  шкале. Несколько меньше это свойство выражено у налога на прибыль, обычно собираемого по пропорциональным ставкам. Доходная эластичность налогов на потребление близка к единице (с учетом динамики предельной склонности к сбережению). Степень реакции на конъюнктуру у налога на имущество еще ниже в связи с пропорциональной шкалой обложения и относительной независимостью налоговых платежей от доходов обладателей недвижимости. Поэтому для повышения уровня эластичности налоговой системы и эффективного выполнения ею функций встроенного стабилизатора национальной экономики необходимо повысить удельный вес прямых налогов в бюджет (прежде всего подоходного налога и налога на прибыль корпораций) в налоговой системе государства за счет сокращения доли косвенных изъятий. Но это возможно лишь в достаточно развитых странах, в которых прямые налоги закономерно превалируют над косвенными в доходной части государственного бюджета.

Способом укрепления встроенной стабилизации экономики выступает также повышение общего уровня цен при отсутствии индексации налоговых пороков (налоговых ставок, за пределами которых налогоплательщики обязаны отдавать большую часть своего дохода государству), которое само по себе может привести к возрастанию налоговой нагрузки на экономику и предотвратить инфляционный бум. Так в США фактический уровень налогообложения семьи со средним доходом возрос с 17% в 1965 г. до 28% в 1980 г., поскольку повышение цен (а значит, и номинальных доходов) автоматически переводило этих представителей среднего класса в более облагаемую категорию налогоплательщиков. Такое перераспределение национального дохода между государством и населением (чреватое, впрочем, обострением социальных конфликтов) являлось немаловажным фактором торможения инфляции. Ограничению инфляции способствует  и стремление правительства противостоять индексации трансфертных программ, а также индексации цен на товары, приобретаемые в рамках госзаказа, что через механизм инфляционного налога обеспечивает средства, поступающие от государства домохозяйствам и компаниям, и тем самым через сжатие их потребительского и инвестиционного спроса заметно ослабляет инфляционного давление на национальную экономику. В условиях же дефляции и усиливающейся безработицы доходная часть бюджета резко сокращается, а расходная растет, в том числе по причине роста реальных величин государственных закупок и трансфертных платежей.

Встроенным стабилизатором при циклических переходах экономики является и система государственных трансфертных платежей (пособий по безработице и других социальных выплат). В период подъема увеличение реального объема производства и снижение уровня безработицы автоматически – в соответствии с заранее зафиксированными парламентом правилами игры – сокращает расходы правительства на разнообразные социальные пособия. Увеличивающиеся в результате роста заработной платы социальные отчисления направляются в некий резервный фонд, формирование которого является фактором, тормозящим развертывание инфляционных процессов. В условиях спада, когда, образно говоря, на пульте управления в правительстве зажигается лампочка, означающая запредельное падение уровня жизни населения, автоматически расширяются программы государственных трансфертных платежей на поддержку социально уязвимых слоев населения. Расходование ранее сформированного резервного социального фонда поддерживает совокупный спрос и тем самым ослабляет возможное падение ВВП. Например, в случае нарастания безработицы сокращается потребительский спрос населения, что способно оказать негативное мультипликационное влияние на динамику объема производства. Но если потерявшие работу люд – без специальных указаний на то правительства, а просто в соответствии с давным-давно принятым законом – сразу же начинают получать пособие, то направления действия данного мультипликативного эффекта может кардинальным образом измениться. Столь же результативно поддерживает спрос и такое правило, как автоматическое предоставление права на получение пенсии лицам, достигшим определенного возраста или досрочно оставившим свои рабочие места в обстановке массовой безработицы. Не менее важную нагрузку несет и законодательство о минимальной заработной плате, которая устанавливается директивно и препятствует чрезмерному падению доходов лиц наемного труда в депрессивный период.

В этом случае темпы сокращения доходов домохозяйств оказываются заметно меньше скорости падения объема ВВП. Если правительству удастся избежать чрезмерного дефицита бюджета (и ускорения инфляционных процессов), то в экономике с мощной трансфертной поддержкой социально уязвимых слоев населения неизбежно возобладает экономический рост. Еще в начале XIX в. С. Сисмонди рассматривал в качестве мощного стабилизатора экономики наличие в ее социальной структуре так называемого праздного класса, который своим дополнительным спросом способен компенсировать нехватку покупательной способности у наемных работников и предпринимателей. Практическую же реализацию, хотя и в заметно измененном виде, этот взгляд впервые получил в рамках известного «курса Рузвельта».

К числу автоматических стабилизаторов можно отнести и государственные программы помощи фермерам: при запредельном падении цен на сельскохозяйственную продукцию вследствие перепроизводства закупки правительством ее излишков нарастают автоматически. Когда же надвигается инфляция, сопровождающая экономический рост, эта продукция как бы по сигналу «выбрасывается» из государственных запасов на рынок и избыток денег поглощается правительством.

Значимым встроенным стабилизатором экономики с гипертрофированно развитым сырьевым сектором может стать стабилизационный фонд. Самопроизвольно расширяющийся в период благоприятной ценовой конъюнктуры на мировых рынках топлива и сырья из-за стремительного нарастания поступлений в госбюджет от ресурсных налогов (например, налог на добычу полезных ископаемых, экспортных пошлин на сырую нефть), он заметно ослабляет остроту инфляционных проблем национального хозяйства. И, наоборот, в условиях  резкого падения мировых цен, когда страна способна оказаться на дне финансового кризиса, накопленные в фонде ресурсы приходится – в соответствии с действующим законодательством- тратить на решение острых социально-экономических задач, что поддерживает национальную экономику, не позволяет ей в обстановке сжавшегося частного спроса серьезно сократить объем ВВП, доходов и занятости населения.

Кроме того, домохозяйства имеют собственные встроенные стабилизаторы, связанные с резким увеличением (сокращением) уровня их сберегательной активности в фазах подъема (спада) национальной экономики при относительном постоянстве уровня потребления. Такая инертность склонности к потреблению является отражением естественного стремления семей к подержанию привычного для них жизненного уровня независимо от циклических колебаний дохода. В результате в кризисную полосу развития экономики сохраняющийся потребительский спрос домохозяйств поддерживает ее на плаву, а в обстановке инфляционного подъема стремительный рост сбережений сдерживает нарастание спроса потребителей.

Таким образом, высокая степень встроенной гибкости финансовой системы весьма желательна для экономики. Встроенные стабилизаторы  не делают столь обязательным прогнозирование экономической конъюнктуры, освобождают правительство от необходимости торопиться с принятием стабилизационных мер. Несомненным достоинством здесь является то, что внутренний лаг (лаг распознания вместе с лагом решения) равен нулю, а значит, сглаживание циклических колебаний экономики происходит намного быстрее, чем при использовании арсенала средств дискреционной политики. При задействовании автоматических стабилизаторов регулирующий развитие национальной экономики «пилот» может спокойно дремать вплоть до наступления некой форс-мажорной ситуации. Получается, что ничего не предпринимать в сфере правительственных расходов или доходов – это значит тоже проводить бюджетно-налоговую политику. Не вызывает сомнений, что отсутствие существенных компенсаций по безработице в свое время стало важным фактором, определившим глубину и продолжительность Великой депрессии. И то, что выплата таких компенсаций государством осуществляется сегодня в большинстве стран мира – наряду с сохранением системы с прогрессивного налогообложения, разнообразных программ социального обеспечения и т. п., - делает повторение печального для стран с рыночной экономикой опыта 30-х гг. еще менее вероятным.

Вместе с тем признание регулирующих достоинств встроенных стабилизаторов, существенно уменьшающих (примерно на треть) колебания совокупного спроса, не должно приводить к их переоценке. Во-первых, экономическая наука еще не дошла до обоснования механизмов функционирования социального организма, столь же гибких и оперативно включающихся, как нервная система организма человека,- в общественной жизни очень многое предусмотреть попросту невозможно. Во-вторых, несмотря на то что при неуклонном повышении средней ставки подоходного налога (вплоть до 100%) в период подъема и снижении ее до нуля в период спада можно добиться серьезного сглаживания экономической конъюнктуры, такая деформация делового цикла вовсе не означала бы достижения стабильности. Ведь в первом случае экономическая активность оказалась бы полностью парализованной, а во втором – подрыв финансовых возможностей бюджета (при росте госдолга темпами, опережающими динамику ВВП) неминуемо повлек бы за собой отказ государства от выполнения им своих неотъемлемых функций.

Из вышесказанного следует, что повышение степени встроенной стабильности как тактическая цель бюджетно-налоговой политики государства вполне может войти в противоречье с ее стратегической целью – всемерного наращивания производственного потенциала экономической системы путем укрепления стимулов к расширению факторов производства, представленных в ней. Подобные стимулы – к инвестированию, предпринимательскому риску и труду – попросту не могут сформироваться в условиях запредельной прогрессивности налогообложения, когда, например, безоглядное стремление правительства гарантировать относительную устойчивость общего уровня цен в обстановке наметившегося циклического подъема побуждает его как можно быстрее наращивать бюджетный профицит средствами  автоматической фискальной политики. Не случайно отчетливое желание не допустить дисбаланса между кратко- и долгосрочными эффектами фискального регулирования побудило американское правительство в 1985 г. к решительному отказу от инфляционного наращивания доходов государственного бюджета США. До этой налоговой новации повышение цен через рост номинальных доходов населения само по себе содействовало смене дефицита бюджета его профицитом, что делало федеральные власти заинтересованными в развертывании инфляционных процессов. Теперь налоговые пороки регулярно индексируются на темпы инфляции с тем, чтобы избежать искусственного перемещения налогоплательщиков в более высокодоходную категорию только по причине роста цен.  В сочетании с общемировой тенденцией сокращения предельных ставок налогообложения физических лиц данная мера неминуемо влечет за собой сознательное уменьшение регулирующего потенциала автоматической фискальной политики. Так что, будучи ограниченными в своих возможностях, отмеченные выше стабилизаторы сегодня призваны лишь смягчать конъюнктурные колебания, но не слишком мешать им. В частности, в США они только сокращают (примерно вдвое) размах циклических колебаний конъюнктуры. Поэтому действие автоматической фискальной политики все же целесообразно дополнять мерами политики дискреционной, обеспечивающей оперативное регулирование, текущую реакцию производства на форс-мажорные обстоятельства. Чувствуя, что автопилот не справляется с управлением самолетом, летчик обязан решительно брать штурвал в свои руки. Именно так поступил президент Б. Клинтон, который вернул дискреционную бюджетно-налоговую политику в арсенал важнейших инструментов государственного регулирования американской экономики после того, как прервался 12-леиний период господства неоконсерваторов во властных структурах США. Осознав, что фискальные «автопилоты» более не справляются с решением текущих хозяйственных задач, он дополнил автоматически действующие налоговые механизмы целым комплексом селективных льгот – для граждан, получающих любое послешкольное образование, воспитывающих детей, накапливающих индивидуальные пенсионные счета и др.  Подобные  шаги администрации Б. Клинтона не только позволили заметно подстегнуть рост экономики США, но и, как известно, привели к неожиданно быстрой ликвидации бюджетного дефицита.[7]

Фискальная (бюджетно-налоговая) политика направлена на сглаживание деловых циклов и обеспечение экономического роста  страны путем манипулирования государственным бюджетом. В экономической теории существуют различные точки зрения на методы проведения фискальной политики.

Фискальную политику в зависимости от механизмов ее реагирования на изменение экономической ситуации подразделяют на две части. Первая – это так называемая дискреционная политика, которая проводиться по усмотрению правительства и на основе его решений. Вторая – это политика так называемых встроенных стабилизаторов, т. е. тех механизмов, которые работают в режиме саморегулирования и независимо от принимаемых решений сами реагируют на изменение положения в экономике.
Глава 2. Краткосрочные и долгосрочные цели бюджетно-налоговой политики и ее инструменты.

Кейнсианский крест показывает, как устанавливается равновесный объем производства Y при данном уровне планируемых инвестиций I, государственных расходов G и налоговых отчислений T.

Так как равновесный уровень национального производства может быть достигнут вне состояния полной занятости ресурсов (вследствие неэффективности совокупного спроса), то образовавшийся разрыв может быть аннулирован с помощью инструментов государственного регулирования экономики:

          изменение величины государственных расходов G;

          изменение налоговых отчислений в госбюджет T.

Бюджетно-налоговая политика – меры правительства по изменению государственных расходов, налогообложения и состояния государственного бюджета, направленные на обеспечение полной занятости, равновесия платежного баланса и экономического роста при производстве неинфляционного ВВП.[8]

2.1. Мультипликатор государственных расходов

Если государственные расходы увеличиваются на ∆ G , то кривая планируемых расходов сдвигается вверх на эту же величину, а равновесный объем производства возрастает от Y1 до Y2 на величину ∆ Y= ∆ G *mg , где mg - мультипликатор государственных расходов.

Мультипликационный процесс начинается, когда расходы возрастают на ∆ G и увеличивают доход на ту же величину b*∆ G. Этот рост потребления вновь увеличивает расходы и доход, что снова приводит к росту потребления на величину b2  *∆ G и т. д. Совокупный эффект равен:

                первоначальное изменение расходов = ∆ G;

                первое изменение потребления = b* ∆ G;

                второе изменение потребления = b2  * ∆ G;

                и т. д.

∆ Y = ∆ G ( 1+ b+ b2 + …).