Фискальная политика

3.4. Инновационный подход к развитию налоговой системы

Для создания  в стране стабильной, легитимной, справедливой и эффективной налоговой системы, обосновывается с опорой на результаты многолетних авторских исследований соответствующих постсоветских (стартовавших в 1992 г.) преобразований (значительная часть этих результатов отражена в публикациях «Российского экономического журнала[38][39]). Особенность аргументации в статье императива смены бюрократически - дирижистского подхода к развитию налоговой системы инновационным подходом (в характеристику которого включен ряд категориальных, методолого - теоретического плана,  выкладок, касающихся налоговых инноваций как таковых, их сущности и разновидностей) – развертывание изложения, начиная с анализа последних, относящихся к 2010 г., реформационных акций, непосредственно противостоящих реформе 2001 – 2005 гг.

В конце исходного десятилетия XXI в. в России развернулась масштабная налоговая (точнее – налогово-пенсионная) реформа, по сути являющаяся контрреформой: речь идет о возврате у системе социальных взносов, функционировавшей до введения в ходе реформы первой половины десятилетия (2001-2005) единого социального налога (ЕСН)[40][41]. Контрреформа осуществляется в два этапа.

На первом, конституированном Федеральным законом № 212 «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования « от 24 июля 2009 г., произошел переход от установления пенсионных взносов в составе ЕСН к их установлению в качестве самостоятельного «неналогового» института. При этом, как можно судить по предварительным итогам 2010 г., предприятия- налогоплательщики, налоговые органы и Пенсионный фонд РФ (далее ПФР) затратили немалые средства на перестройку системы бухгалтерского учета и налоговой отчетности, а бюджет не получает от собственно реформы никаких дополнительных доходов – в условиях, когда экономика еще не вышла на предкризисный максимум!

На втором этапе, который начнется с 2011 г., произойдет повышение ставок социальных взносов. Для основной части оплаты труда и подавляющего большинства российских работников ставка пенсионных взносов возрастет с 20 (в 2010г.) до 26%. Ставки взносов на социальное страхование останутся неизменными, равными 2,9 %, а на медицинское страхование – увеличатся с 3,1 до 5,1 %. Суммарная ставка социальных взносов поднимется с 26 до 34 %.

Против новой реформы (контрреформы) возражали и представители предпринимательского общества, так, «Деловая Россия» предлагала сохранить ставку социальных взносов во внебюджетные фонды на уровне 26% и ввести для этих взносов плоскую шкалу,[42] и ряд экономистов как левоцентристской «… Ничего хорошего реальному сектору экономики ее структуре не сулит и грядущая замена единого социального налога страховыми взносами. Дело хотя бы в том, что, согласно недавно принятому в первом чтении соответствующему законодательному акту, эффективная (реальная) нагрузка на фонд оплаты труда весьма специфически  дифференцируется по отраслям народного хозяйства: максимальной, превышающей 30%, она становится  для обрабатывающей промышленности, науки, образования и здравоохранения, тогда как в отношении финансового сектора и добычи полезных ископаемых проектируются куда более щадящие ее уровни (соответственно 24 и 26%). Таким образом, планируется дискриминация именно тех отраслей, опережающее развитие которых только и способно реализовать продекларированную в антикризисной программе благую цель вместо «нефтяного» роста перейти к инновационному» [43], так и радикально-либералистской ориентации (А. Дворкович заявил следующее: «Ситуация очень рискованная… Мы постараемся найти пути, как минимизировать негативные последствия».[44] Еще более жестко высказался Г. Греф: «Обирать сейчас малый бизнес, являющийся источником рабочих мест и экономического роста, невозможно»[45], что особо не вызывает. Специального же комментария заслуживает тот факт, что в ходе реализации «хорошо забытого старого» (в ноябре 2010 г. ) не кто иной, как первый заместитель министра финансов РФ (и статс-секретарь соответствующего министерства) публично заявил «о возможности пересмотра политического решения» (относительно повышения с 2011 г. суммы отмеченных взносов до 34%). Из данного пассажа следует, что Министр России:

a)                в принципе осознает как ошибочность принятого решения о повышении ставки социальных взносов до 34%, так и наличие других вариантов налогово-пенсионной реформы, которые способны мобилизовать имеющиеся серьезные резервы увеличения бюджетных доходов, в том числе путем повышения собираемости доходов; ссылка

b)                не против реализации альтернативных вариантов, но в этом отношении отсутствует «политическая воля».

Последнее, по-видимому, объясняется противодействием других мощных носителей специальных интересов, причем речь следует вести прежде всего руководстве Минздравсоцразвития России  и государственных внебюджетных фондов, предпочитающем располагать «собственными» источниками финансирования пенсий, а не зависеть от ситуации с доходами федерального бюджета, из которого должны идти огромные трансферты.

Сомнительным представляется и само обоснование необходимости рассматриваемой налогово-пенсионной реформы. Тезис об императивности сбалансирования бюджета ПФР «не катит», ибо непонятно, почему повышение пенсий гражданам, работавшим в советскую эпоху или в 1990-е годы (когда социальные отчисления в реальном выражении были невелики), нельзя профинансировать за счет рентных доходов от экспорта углеводородов: для этого достаточно отказаться от политики перманентного (за исключением кризисных периодов) повышение реального курса рубля, блокирующей рост экономики. Вряд ли, далее, модно считать убедительными известные рассуждения о стимулирующем эффекте системы дифференцированных взносов, отсутствующем в ЕСН. Факты, свидетельствуют о том, что в обоих случаях «застрахованное» лицо не является собственником накопленных социальных взносов (налогов), а получает в вязи с их осуществлением некоторые права (в частности, пенсионные), которые имеют серьезное значение существенно влияют на поведение граждан только в предпенсионном возрасте. Стимулирующий потенциал социальных налогов (взносов) связан с наличием:

a)                пропорциональной зависимости от выплаченной их сумы количественных параметров отмеченных прав (здесь могут учитываться инфляция или использоваться дисконтирование по ставке ссудного процента);

b)                факторов риска  (присущих, например, трудовой деятельности на вредных производствах или занятию горнолыжным спортом).

Эти два момента, собственно, и позволяют говорить о страховом характере рассматриваемого института социальных взносов (налогов), а все остальное носит бюджетно-распределительный характер.

Анализируя природу социальных взносов, взимаемых с фонда оплаты труда (т. е. с зарплаты и приравненных к ней  в целях налогообложения выплат, включая пенсионные), следует иметь следующие два обстоятельства. Во-первых, поскольку пропорциональная зависимость количественных параметров обретаемых гражданами пенсионных и прочих аналогичных (к примеру, на бесплатное медицинское обслуживание и получение пособий по безработице и временной нетрудоспособности) прав от величины уплачиваемых работниками взносов, хотя и, как отмечалось, существует, но традиционно слаба, поскольку имеют место перераспределительные процессы не только между поколениями, но и между застрахованными лицами, принадлежащими к одному поколению. Во-вторых, «солидарность поколений» – категория главным образом абстрактно-теоретическая; во всяком случае, сами застрахованные лица ее не осуществляют, о чем свидетельствует всеобщее стремление уклониться от уплаты социальных взносов. И хотя переход к накопительной системе является одним из общепризнанных способов повышения роли «страхового» компонента пенсионной системы за счет компонента «налогового», проводимая «контрреформа» фактически означает усиление именно последнего, ибо повышение ставок социальных взносов никак не отражается на скорости накопления пенсионных и прочих аналогичных прав застрахованных лиц.

Первый вывод из всего состоит в том, что проводимая налогово-пенсионная реформа вообще контрпродуктивна, а момент для ее проведения выбран не более «удачно», чем введение в 1992 г. (первым постсоветским правительством) НДС с 32-процентной ставкой. Тогда «красный» Верховный Совет РФ снизил ее до 28-процентного уровня (все равно оставшегося гораздо более высоким, нежели существовавший в зарубежных странах, накопивших многолетний опыт администрирования данного «тяжелого» налога), но это не спасло экономику страны от рукотворного «воспроизводственного колпака».[46] Нынешняя фискальная реформа (контрреформа) чревата ростом доли «скрытой оплаты труда и смешанных доходов» в ВВП (которая в последние годы составляла 11-14%); снизится также собираемость других налогов, включая НДС и налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Между тем при обложении скрытых доходов (в 2009 г. составлявших 5,4 трлн. руб.)по прежней ставке в 26%бюджетная система страны получила бы не менее 1,4 трлн. руб. дополнительных доходов, причем обретение этих средств Пенсионным фондом РФ (для чего следовало бы изменить в его пользу пропорции распределения социальных взносов между внебюджетными фондами) на многие годы разрешило бы проблему предотвращения бюджетного кризиса. При этом субфедеральные власти получили бы (с учетом необлагаемого минимума и льгот) более 0,5 трлн. руб дополнительных поступлений по НДФЛ.

Второй напрашивающийся вывод: реформа начала и контрреформа конца 2000-х суть очередное проявление «провала (failure)» государства, заключившегося в неспособности последнего создать стабильную, легитимную, справедливую и эффективную систему, имея в виду следующую конкретизацию четырех ее названных определенностей. Стабильная налоговая система характеризуется тем, что составляющие ее законы не «исправляются» постоянно в течение многих лет после своего принятия (и тем более не заменяются противоположными по содержанию). Признак легитимности налоговой системы – ее восприятие подавляющей массой налогоплательщиков (физических и юридических лиц) в качестве  «неграбительской» (их убежденность в том, что получаемые государством налоговые доходы не разворовываются, а рационально расходуется и что производимые госсектором публичные блага соответствуют национальным интересам и нуждам граждан[47]. Под справедливой подразумевается налоговая система, признаваемая налогоплательщиками-индивидуалами  (мнение юридических лиц здесь не столь значимо) необходимой для решения двух взаимопротиворечивых задач: реализации права каждого члена общества на жизнь и на удовлетворение определенного круга потребностей биологического и социального характера (прежде всего в медицинском обслуживании и в образовании), с одной стороны, и недопущения (за некоторыми исключениями) насильственного изъятия доходов одних граждан в пользу иных, – с другой (без достижения в социуме относительно соответствующего баланса  создать справедливую налоговую систему нельзя). Принципиальный критерий эффективности налоговой системы – превышение суммарным эффектом от ее существования, получаемый государством или гражданами, соответствующего суммарного ущерба.[48]

В порядке конкретизации вопроса о сущности и необходимости применения этого подхода представляется важным отметить: основной изъян проводившихся в 1990- 2000-х годах налоговых реформ связан с их бюрократически- дирижистским характером, не соответствующим реальностям глобализационной фазы эволюции мирового хозяйства. Глобализация многократно расширила возможности инвесторов осуществлять «налоговое планирование» (оптимизацию налогового поведения) путем использования оффшоров для трансферта в них прибыли; если ранее подобные возможности оставались привилегией крупнейших корпораций  и собственников, то теперь они появились у большинства компаний и состоятельных людей (не случайно налоговые органы Германии и некоторых других стран организовали настоящее наступление на офшорные юрисдикции; посягательствам ныне подвергается даже «священная корона» – тайна банковских вкладов в Швейцарии и Люксембурге).

На фоне развернувшейся в мире соответствующей «налоговой конкуренции» государств за привлечение инвестиций российская налогово-пенсионная реформа (контрреформа) – новейшее проявление присущего постсоветским макроуправленцам бюрократически- дирижистского подхода к реформаторским процессам – выглядит особенно странно. Она вполне соответствует господствующей в умах главных наших реформаторов догмы о том, что государство есть суеверен, способный произвольно устанавливать любое налоговое бремя (а налогоплательщики должны послушно его нести).

Очевидно, что инновационный подход  в его приведенном выше общем определении формальной противоположностью бюрократически- дирижистского подхода не является. Однако в условиях быстрых изменений продуктивно-технологической структуры народного хозяйства и соответствующих институциональных перемен, вследствие отсутствия мощных барьеров для трансграничного движения товаров, услуг, капитала, труда, информации и т. д., равно как и в ситуации относительной свободы развития «гражданского общества», эти подходы вступают в противоречии друг с другом. Во-первых, с учетом того, что суть бюрократического типа государственного управления заключается, согласно словарю В. И. Даля, в «многоначалии и многописании», любые изменения системы госрегулирования требуют огромной и длительной работы различных органов власти и управления. Поэтому чиновничество в целом  не заинтересовано в инициировании серьезных реформ. Другими словами, бюрократии свойствен рутинный (по Й. Шумпетеру), а не предпринимательский (включающий инновационное начало) тип деятельности.[49] Все реформы, осуществляемые бюрократией, имеют вынужденный характер, и чиновники при их проведении «минимизируют» затраты своего труда.

Во-вторых, при прочих равных условиях лучшие шансы на осуществление имеют реформы, которые повышают административный вес, долю контролируемых бюджетных средств и даже политическое влияние соответствующих ведомств. В постсоветской России в этом смысле существенен случай реформирования ради увеличения получаемой чиновниками (ведомствами) «административной ренты».

В-третьих, проведение реформ облегчается, если их лоббируют ведомства, имеющие поддержку высшего руководства страны и мощные рычаги влияния на другие  госинституты, на общественное мнение (в начале 2000-х годов таким ведомствами были, например, Минэкономразвития и Минфин России).

В-четвертых, еще большую роль, а продвижении реформ имеют внешние по отношению к чиновничеству аппарату «группы специальных интересов», лоббирующие принятие выгодных им решений (либо подкупающие нужных чиновников и превращающие их в своих скрытых лоббистов). В 1990-х годах российские реформы энергично продвигались Международным валютным фондом и Соединенными Штатами, от которых зависели реструктуризация и реформирование огромного госдолга России. Другим общественным примером реформирования под диктовку «групп специальных интересов» в постсоветской России являлись «залоговые аукционы», на которых осуществлялась приватизация высокодоходных государственных предприятий за счет фактически предоставлявшихся «инвесторам» бюджетных средств.

В-пятых, в ситуациях распада государства или (и) смены политического режима, реформы вызываются невозможностью нормальной деятельностью госаппарата вследствие неадекватности прежней системы госрегулирования новым условиям функционирования экономики и общества, а также несовместимостью имеющихся институтов и норм с интересами  идеологией нового «управленческого класса». Именно эти факторы реформации и были основными в 1990-х годах. Собственно, только к концу десятилетия этому «классу» удалось создать более или менее стабильную и непротиворечивую правовую и административную систему. Для этого, в частности, были в волюнтаристском порядке многократно сокращены госрасходы на науку, оборону, образование и т. п.; государство сбросило с себя большинство социальных обязательств (в том числе – путем инфляционного обеспечения величин различного вида социальных трансфертов: пенсий, пособий, стипендий и т. д.).

Для того, чтобы практически перейти от бюрократически -дирижистского подхода в проведении налоговой политики к подходу инновационному, необходимо отобразить его существенные черты. [50]

В России налоговая система складывалась в начале 90-х гг. XX века, в период кардинальных экономических преобразований и перехода к рыночным отношениям. На ее становлении и развитии сказались отсутствие опыта правового регулирования реальных налоговых отношений, краткие сроки, отпущенные на разработку законодательства, а также экономический и социальный кризис в стране.