Этика государственной и муниципальной службы

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ

 

Факультет государственного и муниципального управления

 

Кафедра управления персоналом

 

 

 

Оценка  «______________»

Подпись преподавателя ________

«_____»   ___________20____ г.

 

 

 

 

 

Этика государственной и муниципальной службы

 

 

Контрольная работа

 

 

 

 

 

 

Цапуриной Я. В.

Студентки курса ГМУ – 022

Группы ГМУ - 0221

 

Руководитель:

Чевтаева Н.Г.

профессор, д.с.н.

 

 

 

 

 

 

Екатеринбург

2014

 

 

 

Раздел 1. «Традиции становления административной этики в России»

А.Назовите основные моменты критики рациональной модели бюрократии, в чем проявляются недостатки рациональной модели бюрократии в российской практике государственного и муниципального управления, проиллюстрируйте свой ответ.

 

Одним из первых сформулировал принципы рациональной бюрократии немецкий экономист Макс Вебер. Пять его основных принципов предусматривали:

Четкое разделение уровней управления, что приводит к появлению высококвалифицированных специалистов.

Иерархичность уровней управления, при которой каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему.

Наличие взаимосвязанной системы обобщенных формальных правил и стандартов, обеспечивающей однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и скоординированность различных задач.

Дух формальной обезличенности, с которым официальные лица выполняют свои должностные обязанности.

Осуществление найма на работу в строгом соответствии с техническими квалификационными требованиями. Защищенность служащих от произвольных увольнений.

 

Характеристики иерархической модели бюрократического устройства

Характеристики иерархической модели бюрократического устройства рассматривались, как мы уже видели, многими исследователями (Considine and Lewis 1999, 2003; Eisenstadt, 1959; Flemming and Rhodes 2004; Meier 1997; O’Tool e and Meier 1999).

В целом, все они в той или иной степени повторяют характеристики «классической бюрократии» Вебера (Weber, 1947):

• четкая регламентация компетенции каждого уровня иерархии

Айзенштад (Eisenstadt, 1959) делает акцент на четком распределении ролей и заданий.

Он отмечает, что все правила при иерархической модели бюрократического устройства носят автономный, рациональный и неперсонифицированный характер.

Айзенштад добавляет, что иерархические модели бюрократического устройства всегда зависимы от внешнего мира в отношении своих ресурсов, что провоцирует конкуренцию за ресурсы.

Иерархическая форма управления ориентирует орган государственной власти на рациональную, эффективную реализацию целей.

Орган государственной власти в иерархической модели бюрократического устройства находится в состоянии постоянного взаимодействия с внешней средой, поскольку ему постоянно приходится решать вопросы распределения ресурсов между различными группами в обществе.

Для поддержания равновесия с внешней средой органу государственной власти с иерархической моделью бюрократического устройства  приходится приводить в соответствие свои собственные цели и интересы целям основных социальных сил в ее окружении (политические элиты, группы интересов).

• четко установленные принципы должностной субординации

Консидин и Льюис (Considine and Lewis 1999, 2003) в своих работах обращают внимание на систему универсальных правил и рангов в иерархической модели бюрократического устройства.

Они утверждают, что именно посредством этой системы правил, рангов и статутов, а также развитой системой протоколов, в государственной организации поддерживается координация.

При такой системе управления очень большое внимание уделяется контролю, протоколированию всех заданий и решений, что может осуществляться с использованием информационных технологий.

• фиксация всей формальной внутриорганизационной деятельности (распространение информации, принятие решений, отдание приказов и директив и т. п.) в письменных документах, которые подлежат последующему хранению

Все действия в бюрократии подчинены определенным правилам и должны осуществляться только в соответствии с письменными документами: протоколами, распоряжениями, регламентами.

На основании этих документов проводится проверка качества исполнения сотрудником своих обязанностей и осуществляется контроль: проверяется, насколько четко чиновник исполнил письменные положения документа.

• высокая компетентность и профессионализм всех должностных лиц

Все назначения проводятся на основе заслуг чиновника, его специализации и технической компетенции. Чиновник должен быть беспристрастным и рациональным.

Флемминг и Роудз (Flemming and Rhodes 2004) обращают внимание на такую характеристику иерархической модели бюрократического устройства как назначение служащих по заслугам,  а  также  отмечают,  что  чиновники  в  органе  государственной  власти  должны быть постоянными (то есть не зависеть от политических циклов) и аполитичными. Кроме того, они отмечают, что все процессы коммуникации в модели такого типа, в силу строгих линий подчиненности, происходят в одностороннем  порядке и только внутри организации, без взаимодействия с внешним миром. 

 

  В добавление к  вышеназванным характеристикам, Мейер (Meier 1997) в своей работе указывает  на то, что иерархическая модель  бюрократического устройства может быть основана только на стабильной структуре, ориентированной на определенную цель.

Ориентированность на цель предполагает исполнение чиновниками только тех заданий, которые  непосредственно  способствуют  достижению  целей  организации. 

Цели  крайне важны для иерархической модели бюрократического устройства, поскольку они определяют саму причину существования организации с такой моделью, служат основой для социализации  организации  во  внешней  среде,  и  могут  быть  использованы  как  часть процесса мотивации персонала. Мейер считает, что постоянство организации в иерархической  модели  бюрократического  устройства,  внимание  к  заслугам,  и  способность  использовать  экономию  от  масштаба,  делает  такую  организацию эффективным исполнителем государственных функций.

 

О’Толь и Мейер (O’Toole and Meier 1999) в своей работе показывают, что иерархическая модель бюрократического устройства позволяет институционализировать существующие  рутины,  информационные  системы,  ценности  и  другие  ключевые  элементы, которые влияют на производство услуг. Иерархическая модель бюрократического устройства поволяет осуществлять координацию усилий многих участников для достижения общей  цели,  при  этом  не  ограничивая  индивидуальные  возможности  каждого.  О’Толь  и Мейер отмечают, что цель функционирования иерархической модели заключается в устранении причин неэффективности рынков. 

 

 

 

 

Преимущества иерархической модели бюрократического устройства

Как  отмечают  Флемминг  и  Роудз (Flemming and Rhodes 2004), в иерархической модели  бюрократического  устройства  руководители  имеют  возможность  осуществлять более эффективный по сравнению с другими моделями контроль и, таким образом, снижается  вероятность  оппортунистического  поведения.

Иерархическая  модель  бюрократического  устройства  также  позволяет  руководителям  структурировать  стимулы  для мотивации подчиненных. Несомненным преимуществом иерархической модели бюрократического устройства является то, что иерархия как институт способна предупредить или сгладить последствия оппортунистического поведения лучше, чем сети или рынки. Однако, здесь надо учитывать специфику заданий, поскольку не все задания можно выполнить наилучшим образом при наличии жестких рамок, которые присущи иерархиям. При иерархичной форме бюрократического устройства ниже,  чем при рынках трансакционные издержки  измерения и принуждения, так как при такой модели у всех участников сделок всегда есть четкое представление о допустимых вариантах поведения. 

Другим преимуществом, по утверждению Вристона (Wriston 1980), можно назвать то, что именно иерархическая модель бюрократического устройства наилучшим образом позволяет государственным организациям справляться со сложными заданиями. Это происходит  вследствие  того,  что  при  иерархической  модели  бюрократического  устройства высшие  уровни  иерархии  руководствуются  принципом  разбиения  сложных  проблем  на небольшие, управляемые сегменты. Другими словами, иерархическая модель бюрократического устройства позволяет руководителям четко давать задания подчиненным и быть уверенными, что они их сделают. Помимо всего прочего,  снижается проблема неполноты контрактов. 

О’Толь и Мейер (O’Toole and Meier 1999), Вристон (Wriston 1980)  в качестве основных преимуществ иерархической модели бюрократического устройства выделяют предсказуемость, стабильность и снижение  экономической и социальной неопределенности, которые следует из господства правил и процедур в этой модели. 

Наконец, Консидин и Льюис (Considine and Lewis 1999) к преимуществам иерархической модели бюрократического устройства относят то, что модель, за счет существования четких процедур, позволяет чиновникам уделять больше внимания сложным случаям и обращениям  клиентов,  а  не  правильности  процедур,  выполнение  которых  происходит практически  автоматически.  Однако,  впоследствии  это  утверждение  было  подвергнуто сомнениям,  так  как  чиновники  в  иерархической  модели  управления  все-таки  уделяют процедурам намного больше внимания, чем клиентам государственных органов.

 

Недостатки иерархической модели бюрократического устройства 

  Наибольшее количество  недостатков иерархической модели  бюрократического устройства можно найти в трудах К. Маркса, который был ее самым жестким критиком и  считал, что «классической бюрократии» в Веберовском смысле присущи одни только недостатки, что это организм-паразит, неспособный на эффективную работу на благо общества. Несмотря на то, что у иерархической модели бюрократического устройства все же, как было показано выше, есть определенные преимущества, недостатков ее исследователи выделяют гораздо больше.  

Прежде всего, к недостаткам иерархической модели бюрократического устройства исследователи, например, Питерс (Peters 1981), относят стремление бюрократического аппарата,  действующего  в  рамках  данной  модели,  максимизировать  свою  собственную,  а  не общественную полезность, что выражается в быстром росте персонала и бюджета бюрократического аппарата. Стремление бюрократического аппарата, действующего в рамках иерархической модели бюрократического устройства, максимизировать свою полезность через увеличение бюджета выражается и в том, что бюрократический аппарат  пытается предоставить государственные услуги даже там, где они могут быть не очень нужны, не принимая при этом в расчет их стоимость. Качество предоставленных государственных услуг в такой ситуации остается под вопросом. Стремление бюрократов максимизировать свою полезность было отмечено еще У. Нисканеном1.  вследствие жесткости организационной структуры и наличия четко закрепленных процедур  и  рутин,  в  иерархической  модели  бюрократического  устройства  достаточно  низкий инновационный потенциал. При появлении инноваций в организации иерархической модели бюрократического устройства служащие сразу же обращаются к действующим процедурам для определения того, что можно делать в сложившейся ситуации, инновация же – это заведомо нестандартный подход к решению проблемы, и поэтому они не принимаются служащими. Кроме внутренней осторожности чиновников, использованию инновационных подходов к решению проблем препятствует сама жесткость структуры, так как за применение  не  прописанных  методов  решения  чиновников,  как  правило,  ожидают  различные наказания. 

                                                

1 Уильям Нисканен  –  американский экономист, знаменит  концепцией максимизирующего бюрократа

 

 Вристон (Wriston 1980) указывает на то, что в иерархической модели бюрократического устройства очень медленно проходит процесс принятия решений, а также что она очень сильно  зависит  от  предыдущего  пути  развития.  Он  также  считает,  что  в  иерархической модели бюрократического устройства слабо развита система постановки целей. В то же время, цели крайне важны для всех организаций, а для государственных в особенности, поскольку правильно поставленные цели позволяют повысить продуктивность и результативность деятельности организации. В иерархической модели бюрократического устройства  проблему  постановки  целей  можно  объяснить «классической  дихотомией», введенной В. Вильсоном.2  «Классическая дихотомия» подразумевает, что управление и политика отделены друг от друга, поэтому цели должны задаваться политиками, а исполняться  бюрократическим  аппаратом.  Агентская  теория объясняет  сопротивление  бюрократического  аппарата  целям,  поставленным  политиками,  проблемой  асимметрии информации. Служащие бюрократического аппарата, как правило, имеют специализированное образование и обладают достаточным профессионализмом в своей области, в то время как политики, в силу их выборности, как правило, имеют образование в областях, отличных от государственного управления, и поэтому не могут быть компетентны в постановке  целей  для  бюрократического  аппарата.  Политики  при  возникновении  проблем при постановке целей обращаются к чиновникам, которые обладают специальными знаниями.  Но  чиновники  могут  предлагать  им  не  лучшие  или  не  все  возможные  решения проблемы, а только те, в которых они заинтересованы. В результате происходит замещение интересов граждан интересами чиновников. Хотя политики, в свою очередь, при постановке  целей  стараются  ограничить  возможности  оппортунистического  поведения бюрократов. 

Вристон (Wriston 1980), О’Толь и Мейер (O’Toole and Meier 1999), Мейер (Meier 1997),  отмечают такой недостаток иерархической модели бюрократического устройства как медленная реакция на шоки и требования внешней среды из-за относительной изоляции от внешней  оценки  и «обратной  связи».  Это  является  серьезным  недостатком,  поскольку  известно, ничто не может гарантировать такое быстрое разрушение организации как отсутствие обратной связи.   

Консидин и Льюис (Considine and Lewis 1999) отмечают, что хотя в иерархической модели бюрократического устройства все действия служащих подчинены четким правилам, для снижения количества ошибок в такой модели все же требуется введение дополнительных уровней  проверок  и  аудита.  В  отсутствии  проверок  и  аудита  при  иерархической  форме бюрократического устройства происходит смещение ролей принципала и агента в случае, когда агент (орган исполнительной власти) начинает устанавливать правила для клиента  и таким образом становится принципалом.