Этика государственной и муниципальной службы

                                                

2 Вудро Вильсон –  американский ученый, 28 президент  США, одновременно с М. Вебером  и независимо от него развивал концепцию «классической бюрократии».

 

Эта же проблема возникает в том случае, когда отдельный чиновник устанавливает приоритет своих частных целей перед целями органа исполнительной власти. (Например, орган исполнительной власти работает только в понедельник с 11 до 13).  Данное нарушение агентской теории вызывает трансакционные издержки доступа для клиентов. 

Ко всему прочему, Консидин и Льюис, Вристон, О’Толь и Мейер, Флемминг и Роудз  к недостаткам иерархической  модели  бюрократического  устройства  относят  отсутствие системы стимулов, что, как представляется, снижает эффективность модели и провоцирует оппортунистическое поведение.

 

 

 

 

 

1. Концепция Вебера —  Вильсона

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии (Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964). Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное — во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело. Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали. Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.

Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить общие черты для всех современных административных систем. Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам:

компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому определению сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, — «Изучение администрации» (Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.

Основные идеи Вильсона таковы:

в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

структурное сходство всех современных правительств;

отделение управления от политики;

профессионализм служащих;

организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация — технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов. Другими словами, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Можно выделить три ее главных « идеологических» постулата:

бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;

это наилучшая из всех возможных форм организации;

важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некоторые его выражения:

бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;

бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве;

бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

3. Российская специфика

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины — со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое. Бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение. Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. — есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» — использование власти ради личной корысти.

 

4. Бюрократия и бюрократизм

Существует смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм — болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

В точном смысле слова бюрократизм означает власть « бюро», т.е. письменного стола, — не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.

Поскольку первая задача чиновника — обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими.

Для понимания логики бюрократической машины важен известный закон Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел — скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности — вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры.

Бюрократизм включает следующие компоненты:

в политическом аспекте — чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

социальном — отчуждение этой власти от народа;

организационном — канцеляристская подмена содержания формой;

морально-психологическом — бюрократическая деформация сознания.

 

5. Новые веяния и подходы: реалистическая концепция

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названа реалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х — начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д.

Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе — это ее поворот в сторону людей. Гражданин рассматривается как своего рода «клиент» государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои права потребителя оказываемых ему государством услуг.