Административная ответственность иностранных граждан в Российской Федерации

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях административный штраф как мера административной ответственности рассматриваемой категории граждан и лиц предусмотрен в виде основного наказания.

Законодательно он представлен в относительно-определенной форме, т.е. в форме, устанавливающей низший и высший пределы штрафа, что, безусловно, дает возможность судье или же должностным лицам органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, «...индивидуализировать размер штрафа, налагаемого в пределах, установленных законом, с учетом характеристики административного правонарушения, личности правонарушителя, степени его вины, имущественного положения, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность правонарушителя»43. Однако, при этом эффективность данной меры административного воздействия в первую очередь зависит не от современной тенденции увеличения размеров административных штрафов44, а от установления имущественного и материального положения правонарушителя (иностранного гражданина или лица без гражданства)45.

На сегодняшний день главной проблемой реализации наказания в виде административного штрафа, применяемого в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, допустивших нарушение российского административного законодательства, выступает фактическая неплатежеспособность. Решение данной проблемы, по мнению, Е.А. Симоновой, видится в следующем:

1. Необходима разработка и принятие  межправительственных соглашений  между Российской Федерацией  и иностранными государствами, подробно  расписывающих процедуру и случаи  выплаты административных штрафов соответствующими органами государства, к которому принадлежит иностранный гражданин или лицо без гражданства, подвергаемый данной мере административной ответственности по российскому административному законодательству.

2. Необходимо закрепление в соответствующих нормах КоАП РФ положений, предусматривающих обязанность выплаты административного штрафа за иностранного гражданина или лица без гражданства, допустившего нарушение российского административного законодательства, приглашающей стороной (физического или юридического лица), если таковая установлена.

3. Необходимо предусмотреть возможность  применения в ряде случаев  альтернативной меры административной  ответственности для иностранных  граждан и лиц без гражданства  на территории Российской Федерации. В качестве таковой могут выступать общественно полезные работы, заключающиеся в осуществлении нарушителем (т.е. иностранным гражданином или лицом без гражданства), с его согласия и в альтернативу назначенному ему административному штрафу, безвозмездных услуг по благоустройству отдельно взятых объектов на территории Российской Федерации сроком до 15 суток. При этом данная мера административного воздействия должна быть закреплена соответствующим образом в главе 3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях46.

Особенности ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение режима пребывания в Российской Федерации обусловлены особенностями их правового статуса и заключаются в том, что они подлежат ответственности за нарушения специальных правил режима пребывания на территории России, не распространяющихся на граждан России, а также в возможности применения к ним специальных мер государственного принуждения в связи с нарушением установленных требований.

Следующим видом наказаний, применяемых к иностранным гражданам и (или) лицам без гражданства является административное выдворение за пределы Российской Федерации. В соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ только иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть назначено административное выдворение за пределы Российской Федерации. Возможность назначения административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства законодатель связывает с совершением этими лицами следующих видов административных правонарушений: ч. 1, ч. 2 ст. 18.8, 18.10, ч.1 ст. 18.11,ч. 2 ст. 18.17,ч. 1 ст. 19.27 КоАПРФ.

В статье 3.10 КоАП РФ законодатель не раскрывает понятие «административное выдворение». Данное понятие содержится в Правилах расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению, принятых Постановлением Правительства РФ от 24.10.2002 N 76947. Административное выдворение - принудительное и контролируемое перемещение иностранного гражданина (лица без гражданства) за пределы Российской Федерации или контролируемый самостоятельный выезд иностранного гражданина (лица без гражданства) за пределы Российской Федерации, осуществляемые в соответствии с КоАП. В отличие от выдворения депортация осуществляется в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Административное выдворение, как меру административного наказания за совершенное правонарушение, также необходимо отличать от выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства как меры административного пресечения, которая применяется в отношении лиц, пересекших Государственную границу РФ с территории иностранного государства без установленных для въезда в Российскую Федерацию документов - депортация48.

Следует отметить, что термины «депортация» и «административное выдворение» тождественны по административно-принудительной природе и процедуре их осуществления, однако, различны основания их применения. В законодательстве нечетко закреплена правовая природа «депортации», она может применяться как административно-предупредительная мера и мера административного пресечения. Учитывая изложенное, необходимо внести изменения в части уточнения терминологических характеристик данных мер и основанием «депортации» считать действия, не связанные с административным правонарушением. В случае нарушения законодательства следует применять «административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства».

Санкциями всех статей КоАП РФ, предусматривающих административное выдворение, предусмотрено назначение указанного наказания в качестве дополнительного, а не основного вида наказания. Таким образом, указанным лицам не может быть назначено административное выдворение без назначения административного штрафа в качестве меры ответственности за совершенное правонарушение49.

К нарушениям, за которые предусмотрено выдворение, относятся:

1) нарушения установленного порядка режима пребывания;

2) нарушения правил въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ (ст. 18.8 КоАП РФ);

3) поступление иностранного гражданина или лица без гражданства на работу или заключение им договора на выполнение работы (услуг) при отсутствии надлежащего разрешения, выданного на его имя (ст. 18.10 КоАП РФ).

Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства характеризуется следующими особенностями:

1. Это мера административного  принуждения, направленная на ограничение  прав и свобод иностранных  граждан и лиц без гражданства  в Российской Федерации.

2. Субъектами административного  выдворения выступают только  иностранные граждане и лица  без гражданства.

3. Административное выдворение  за пределы Российской Федерации  иностранных граждан и лиц  без гражданства осуществляется  на основании совершенного административного правонарушения.

4. Решение об административном  выдворении принимается и осуществляется  в одностороннем порядке. Назначается  судьей, а в случае совершения  иностранным гражданином или  лицом без гражданства административного  правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами. Постановление об административном выдворении выносится без согласования с государством, гражданином которого является лицо, оно может только уведомляться об этом.

5. Административное выдворение за пределы Российской Федерации не может применяться к военнослужащим - иностранным гражданам.

6. Исполнение решения об административном  выдворении предполагает либо  контроль за выездом, который  осуществляется за счет средств  выдворяемого или физического (юридического) лица, которое его пригласило, либо принудительное перемещение через Государственную границу за пределы Российской Федерации50.

Исходя из судебной практики, административное выдворение не применяется, если данное административное наказание лишает супругов возможности вести совместную семейную жизнь на территории РФ.

Данная судебная практика сложилась еще в 2005 г., в Постановлении ВС РФ от 7 декабря 2005 г. по делу N 86-ад05-2. Судом были исследованы доказательства, в том числе показания супруги. В резолютивной части Судом было отмечено, что исполнение административного наказания в виде выдворения за пределы РФ в соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» влечет невозможность получения К. разрешения на временное проживание в Российской Федерации в течение 5 лет. Таким образом, не исключено серьезное вмешательство в право заявителей на уважение их семейной жизни (о чем они утверждают в жалобах, поданных в Верховный Суд РФ)51.

Аналогичный вывод сделан в Постановлении Верховного Суда от 1 ноября 2010 г. N 53-АД10-552.

Подобное основание не является единственным. Так, была изменена мера наказания в виде выдворения в Постановлении Верховного Суда от 28 июля 2010 г. N 2-АД10-4. В этом Постановлении Судом было указано, что в силу п. 4 ст. 12 Федерального закона «О беженцах» лицо, получившее временное убежище, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства)53.

В Постановлении Верховного Суда от 17 февраля 2011 г. N 11-АД11-1 Суд исследовал обстоятельства, в соответствии с которыми отсутствуют данные о создании семьи с целью проживания с супругой именно в РФ. Следовательно, говорить о нарушении права на семейную жизнь оснований не имеется. Поэтому принятие решения о выдворении правомерно54.

Аналогичный вывод не в пользу нарушителя сделан Верховным Судом в Постановлении от 11 января 2011 г. N 38-АД10-5. Суд указал, что все обстоятельства по делу установлены и им дана оценка, мотивы назначения дополнительного наказания приведены и обоснованы. Не удовлетворена была жалоба заявителя и в Постановлении Верховного Суда от 1 декабря 2010 г. N 11-АД10-17. При этом Суд отметил, что из материалов дела усматривается, что при назначении наказания требования ст. 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях были соблюдены, учитывался характер административного правонарушения, личность виновного и другие обстоятельства дела. Судом также было принято во внимание, что гражданин ранее привлекался к административной ответственности за нарушение режима пребывания на территории Российской Федерации и был подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа55.

Исходя из анализа судебной практики, можно отметить, что смягчающими обстоятельствами являются: наличие супруга (супруги) гражданки РФ; наличие несовершеннолетних детей; статус беженца.

В соответствии со ст. 3.3 КоАП РФ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве, как основного, так и дополнительного административного наказания. Но в ходе сравнительно - правового анализа норм, предусматривающих ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения режима пребывания на территории Российской Федерации установлено, что КоАП РФ не содержит норм, где административное выдворение дано, как самостоятельный, основной вид наказания. Иностранному гражданину или лицу без гражданства не может быть назначено наказание в виде административного выдворения без назначения административного штрафа.

Рассмотренные выше меры административной ответственности и применяемые в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение ими административных правонарушений на территории нашей страны, будут более действенны, если:

1. Меру административной ответственности  в виде предупреждения в силу  ее малоэффективности исключить  из соответствующих статей (частей  статей) главы 18 КоАП РФ.

2. Предусмотреть несколько вариантов  реализации административного штрафа  в рассматриваемой области в  случае неплатежеспособности иностранного  гражданина или лица без гражданства, а именно: а) возможность возложения обязанности по выплате административного штрафа на соответствующие представительные органы (организации) того государства, гражданин которого подвергается данному административному наказанию на территории нашей страны, путем принятия соответствующих межправительственных соглашений; б) обязанность выплаты административного штрафа на приглашающую сторону, если таковая установлена; в) принятие альтернативной меры административной ответственности для данной категории лиц в виде общественно полезных работ.

3. В ст. 3.10 КоАП РФ, предусматривающую меру административного наказания - административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, внести изменения и дополнения следующего содержания:

- часть 1 представить в следующей редакции: «Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации»;

- дополнить статью частью 4, содержащей в себе положения о лишении иностранного гражданина и (или) лица без гражданства, подвергшихся административному выдворению за пределы Российской Федерации, права въезда на территорию нашей страны сроком от 5 до 10 лет;