Персональная ответственность в государственном управлении

Юридическая ответственность- это исполнение обязанности на основе государственного или прировненного  к нему общественного принуждения. [15 Там же. С. 85. ] Юридическая ответственность является частью правоотношения: правовые последствия, возникающие между правонарушителем и государством в лице его компетентных органов. Но ответственность - не какое-то новое правоотношение, ибо остается в силе то же самое правоотношение, та же обязанность, которая существовала и ранее. Общая обязанность не совершать определенные действия не есть обязанность в конкретном правоотношении. Поэтому лишь при нарушении этой обязанности правоотношение возникает, и, разумеется, обязанность, содержащаяся в нем, может быть исполнена добровольно. Уклонение от добровольного исполнения возникшей вследствие нарушения общего запрета обязанности влечет за собой юридическую ответственность.

Определение юридической  ответственности как опосредованное государственным принуждением исполнение обязанности охватывает все случаи нарушения обязанностей, является необходимой  и достаточной основой для  уяснения и практического применения категории ответственности. На этом фундаментальном положении строятся все наши последующие рассуждения  о сущности персональной ответственности  в государственном управлении.

Объектом должностного правонарушения выступает совокупность общественных отношений, обеспечивающих формирование и нормальное функционирование государственного аппарата. Под государственным аппаратом при этом следует понимать весь механизм государства, охватывающий органы государственной власти, органы государственного управления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность. [16 Уголовное право России. Часть особенная. М. , 1993. С. 355. ] Однако, говоря о “государстве”, “государственном аппарате”, нельзя подразумевать под этими понятиями нечто единое и неделимое. “Ведь существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название” [17 Маркс К. , Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 6. С. 287. ]. Государство есть совокупная воля, свобода индивидуальных свобод носителей государственной власти. Если можно так выразиться: суверенная свобода свобод. Государство является коллективом должностных лиц государства - людей, реализующих политику государства, людей, имеющих личные амбиции, слабости и пороки.

Осуществление государственной  власти требует непрерывной, преемственной  и компетентной работы профессиональных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, называемой государственной службой. Государственная служба включает в  себя федеральную государственную  службу, находящуюся в ведении  Российской Федерации, и государственную  службу субъектов федерации, находящуюся  в их ведении. Первичным, и в определенной степени обособленным, организационным  элементом государственной службы является государственная должность.

Государственная должность - должность в федеральных органах  государственной власти, органах  государственной власти субъектов  федерации, а также в иных государственных  органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Государственная должность характеризуется установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий соответствующего государственного органа и денежным содержанием. А напоминать о том, что всякая государственная должность есть ответственная должность, подконтрольная и подотчетная интересам государства и общества, наверное, излишне. Законом “Об основах государственной службы” государственные должности подразделены на три категории. Категорию “А” составляют государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Собственно государственную службу несут лица, замещающие государственные должности категорий “Б” и “В”. К категории “Б” относятся государственные должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории “А”, причем государственная служба на этих должностях ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности высшей категории.

Наконец, государственными должностями категории “В” являются должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения  их полномочий. Государственная должность  категории “Б” или “В”, включенная в Реестр государственных должностей государственной службы, образует государственную должность государственной службы. Государственным служащим считается гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта федерации.

В целях технического обеспечения деятельности государственных  органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся  к государственным должностям. Деление  должностей по объему полномочий: на собственно должностных лиц и иных служащих, имеет большое юридическое значение. Очевидно, что не все должностные  лица относятся к служащим, а те из них, которые состоят на государственной  службе, являются должностными лицами. Проведение четкого раздела между  двумя названными категориями работников государственных органов необходимо прежде всего для решения вопроса о возможности их привлечения к ответственности за служебные правонарушения.

На наш взгляд, основой классификации индивидуальных субъектов государственного управления является степень причастности того или другого должностного лица к  процессу формирования государственной  политики, возможность реализации собственной  воли, частного интереса в общегосударственной  воле путем совершения юридически значимых действий. С этой точки зрения, если государственный служащий (в том  числе, государственный служащий, занимающий государственную должность), по определению, только проводит, реализует государственную  политику, то должностное лицо (прежде всего, должностное лицо, не состоящее  на государственной службе) государственную  политику формирует. Понятие должностного лица играет важнейшую роль при определении круга деяний, относимых к должностным правонарушениям. [18Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. М. , 1994. С. 5. ]Его легальная формулировка содержится в примечании к ст. 170 Уголовного кодекса, в котором сказано, что должностными считаются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности по специальному полномочию. Разъяснение этому понятию было дано Пленумом Верховного суда СССР в Постановлении от 30 марта 1990 г.

Во-первых, к представителям власти относятся работники государственных  органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции  предъявлять требования, а также  принимать решения, обязательные для  исполнения гражданами и организациями  независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. Это должностные  лица, наделенные полномочиями публичного характера, то есть распорядительной властью  в отношении многих физических и  юридических лиц, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне  рамок организации, в которой  они состоят в должности. При  характеристике служебного статуса  представителей власти, конечно, уместнее было бы использовать термин “руководитель”. Но дело в том, что нормативная  лексика допускает его употребление, не вдаваясь в суть этого понятия. В проекте федерального закона “О борьбе с коррупцией” впервые предпринята попытка дать определение понятию руководителя как “должностного лица, занимающего особо ответственное положение”, то есть должностного лица, порядок назначения или избрания которого регулируется Конституцией Российской Федерацией, федеральными конституционными и иными федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, а также лица, которому должностное лицо, занимающее особо ответственное положение, в установленном порядке делегирует реализацию отдельных своих полномочий. Такой подход нам кажется вполне оправданным. Именно потому, что руководители наделены несравненно большими правами, чем другие должностные лица и могут действовать от имени и по поручению государства как внутри организации так и вовне ее, закон может и должен устанавливать повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением должностных обязанностей.

Во-вторых, под организационно-распорядительными  обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства  трудовым коллективом, участком работы и деятельности отдельных работников. А под административно-хозяйственными обязанностями - полномочия по управлению или распоряжению государственным  имуществом.

Таким образом, должностные  лица, своими действиями могут, вернее, не могут не создавать юридические  последствия для организации, в  которых они занимают должности. Вред, причиненный должностным лицом  в результате противоправных действий, - всегда существенный вред, так как  затрагивает интересы многих сторон, независимо от того, были ли направлены его действия на ущемление прав конкретного  человека, группу лиц, организацию, государство  или общество в целом. В этом заключается  высокая общественная опасность  противоправного поведения должностного лица государства, независимо от степени  вины и направленности, всегда противоречащего  целям государства, дискредитирующего  деятельность органов государственной  власти.

В юридической ответственности  всегда выражается негативная реакция  государства на поведение лица, совершившего правонарушение. [19Райдла Ю. Э. Вопросы  гражданско-правовой ответственности  в условиях перестройки// Юридическая  ответственность: проблемы и перспективы.... С. 49. ]При установлении и назначении ответственности принимает материальную форму государственный интерес, направленный на обеспечение стабильности и эффективности функционирования государства и государственных институтов. Персональная ответственность служит задачам преодоления отчуждения чиновника от требований должности, налагаемых высоким общественным положением.

Итак, выделим следующие  признаки юридической ответственности. Во-первых, юридическая ответственность - это форма государственного принуждения  и - при наличии вины - государственного осуждения нарушителя нормы права. Во-вторых, она применяется только к лицам, допустившим правонарушение. В-третьих, она может применяться  только уполномоченными государственными и иными органами. В-четвертых, ответственность  правонарушителей выражается в применении к ним предусмотренных законом  мер воздействия. В качестве пятого признака некоторые авторы называют общественное осуждение действий (бездействия) правонарушителя. [20 Ефимова Л. Г. Указ. соч. ] 
 
    РАЗДЕЛ 2 
    Виды и особенности применения мер 
    юридической ответственности К ИНдивидуальным 
    субъектам государственного управления

В зависимости от характера несоблюдаемого запрета ответственность может быть моральной или правовой. Традиционно в российской правовой науке выделяют дисциплинарную, административную, уголовную, и имущественную (гражданско-правовую) виды юридической ответственности [21Иногда также особо выделяют материальную ответственность по нормам трудового права. ]. Принятое деление, нужно сказать, достаточно условно. Конкретные или отсылочные нормы, предусматривающие ответственность, содержат все отрасли законодательства, таким образом, ответственность является общим правовым институтом. Отраслевые нормы ответственности имеют некоторые особенности, но все они характеризуются единством цели, функций, признаков, оснований. [22Малеин Н. С. Об институте юридической ответственности//Юридическая ответственность: проблемы и перспективы.... С. 30. ]

Одним из наиболее широко применяемых видов юридической  ответственности является дисциплинарная ответственность. Она связана с  наличием трудовых отношений работника  с органом управления и служит цели обеспечения дисциплины труда. Основанием дисциплинарной ответственности  является дисциплинарный проступок, то есть виновное нарушение правил, обязанностей службы, в частности, трудовой дисциплины. Под нарушением дисциплины понимается противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него обязанностей. [23Бахрах Д. Н. Административное право. М. , 1993. С. 119; Комментарий к Кодексу Законов о труде Российской Федерации. М. , 1995. С. 191. ]Противоправными признаются такие действия (бездействие), которые не соответствуют требованиям законодательства, либо прямо противоречат ему. Напротив, любые действия работника, соответствующие требованиям закона, являются правомерными и не могут быть квалифицированы как нарушение трудовой дисциплины. Невыполнение подчиненными незаконных приказов руководителя и приказов, изданных с нарушением требований закона, также должно рассматриваться как правомерное, а не противоправное поведение. [24 См. : Комментарий к Кодексу Законов о труде Российской Федерации.... С. 191-192. ]Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствии руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Цели дисциплинарной ответственности достигаются с  помощью применения различных мер  дисциплинарного воздействия к  нарушителям дисциплины труда, носящих  название дисциплинарных взысканий. Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения, только определенным кругом субъектов  линейной власти, в пределах их компетенции  и установленного перечня таких  взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий  не может произвольно изменяться субъектами их применения. [25 Бахрах Д. Н. Административное право.... С. 119. ]Это означает, что за должностной проступок органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, в соответствии со ст. 14 закона об основах государственной службы, на государственного служащего могут налагаться только следующие дисциплинарные взыскания (в порядке усиления меры ответственности): замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. До решения вопроса о дисциплинарной ответственности государственного служащего, он может быть временно (но не более чем на месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.