Персональная ответственность в государственном управлении

Наиболее специфичной  и малоизученной, несмотря на тысячелетнюю историю, разновидностью ответственности  является моральная ответственность. Моральные нормы стали регулировать общественные отношения еще задолго  до возникновения государства и  права, но до сих пор сохраняют  немаловажное значение. Моральная ответственность, равно как и всякая иная связанная  с нарушением неюридических социальных норм ответственность, - это, как и  юридическая ответственность, та же обязанность, но исполняемая под  воздействием принуждения. Разумеется, существенное различие между действием  норм права и действием иных социальных норм состоит в том, что право обеспечиваетсягосударственным принуждением со всеми вытекающими отсюда важными последствиями. [57 Братусь С. Н. Указ. соч. С. 50. ]К сожалению, моральная норма таким средством не обеспечена. Моральная ответственность не вносит изменений в имущественное, правовое и политическое положение должностных лиц, которым она адресована, не закрепляет свою отрицательную оценку каким-либо реальным наказанием. И все же сведение способов защиты нарушенного права только лишь к государственному принуждению исполнения обязанностей было бы большим заблуждением.

В государственном  управлении категория моральной  ответственности выступает как  самостоятельно, так и в сочетании  с другими видами социальной ответственности. Самым типичным в управленческих отношениях является взаимодействие моральной и юридической оценок. Моральная оценка - обязательный элемент, сопутствующий отрицательной юридической оценке. Так, совершение преступления предполагает не только уголовную ответственность виновного лица, но и его моральное осуждение [58 Уголовное право. Общая часть.... С. 74-75. ]. Наложение дисциплинарного взыскания на служащего за упущение в работе представляет собой процесс, в котором также присутствует отрицательное, нравственно-этическое осуждение, часто незаметное, но психологически ощущаемое виновным лицом.

Императив ответственного поведения приходит к человеку не только извне, но вырабатывается и в  нем самом, создавая ряд устойчивых стереотипов: сознание долга, чести, достоинства  и вины. Моральная ответственность  проявляется также в форме  стыда и угрызений совести, то есть в форме психологического переживания  за содеянное. Наиболее ярким переживанием является чувство раскаяния, которое может быть довольно острым и причинять человеку постоянные страдания. Категория совести составляет субъективную сторону моральной ответственности. Совесть - сложный и тонкий душевный инструмент, обязывающий человека отчитываться перед собой, постоянно оценивать свои действия и решения, “она есть тот высший судья, перед которым человек считает себя обязанным ответствовать и на приговоры которого нет апелляции” [59Кареев Н. И. Мысли об основах нравственности. СПб. , 1895. С. 102. Цит. по: Бельский К. С. Персональная ответственность в государственном управлении. М. , 1989. С. 15. ]. С совестью неразрывно связано понятие чести. Честь - это особая гордость за свою профессию, своего рода благородство. Честь в управленческих отношениях выступает как осознание служащим ценности своего труда, заслуг перед обществом. Значение понятий совести и чести состоит прежде всего в том, что они являются внутренними регуляторами, обеспечивающими должное поведение без внешнего воздействия, на основе самоконтроля и самооценки.

Вместе с тем  нужно сказать, что нравственная обязанность не всегда исполняется  в результате внутреннего побуждения и убеждения. В практической действительности моральная ответственность, как  объективная реальность, чаще локализуется и действует в виде общественного  мнения. Общественное мнение в государственном  управлении - это общественное отношение  по поводу оценки управленческой деятельности, проявляющееся в коллективных суждениях  граждан о государственной политике, работе государственного аппарата и  его отдельных должностных лиц. Такие суждения отличаются распространенностью, интенсивностью и устойчивостью, чем  создают ощутимое влияние на должностных  лиц. Сила общественного мнения, являясь  своеобразной мерой принуждения, удерживает от безнравственного поступка. Давление со стороны общественного мнения виновное лицо может испытывать и  после того, как перестала действовать  послужившая поводом для его  возникновения негативная юридическая  оценка. Моральная ответственность  органически связана с реализацией  политической ответственности в  государственном управлении. И это  закономерно, поскольку действия политического  руководителя должны иметь нравственную основу и в значительной степени  определяться нравственными принципами. Именно потому, что мораль и политика - взаимопроникающие, тесно связанные  между собой явления, они не могут  действовать изолированно и обособленно, не нарушая целостности друг друга.

В этой связи показательна, на наш взгляд, процедура приведения к присяге высшего должностного лица государства.

Конституции многих стран мира, в том числе и  России, содержат ряд общественно  важных морально-политических и гражданских  обязательств, которым должен следовать  президент на протяжении всего срока  своих полномочий. При всей своей  декоративности торжественное обязательство, даваемое президентом перед лицом  своего народа, при всех обстоятельствах  соблюдать Конституцию и другие законы, имеет большое общественно-политическое значение. Это обязательство является одним из ключевых элементов легитимности всего института президентства, неотъемлемым условием доверия народа к главе государства и важным моральным ограничителем для президента, если он окажется перед искушением нарушить те или иные правовые нормы. [60 Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М. , 1994. С. 12. ]Такого рода обязательства и официально установленные стандарты деятельности президента направлены на всемерное укрепление авторитета и достоинства поста главы государства. Далеко не всегда президенты в своей политической практике выдерживают эти обязательства и стандарты, и в этих случаях в условиях демократии различные политические институты, средства массовой информации и общественное мнение в целом подвергают их обоснованной критике. Если же президент, вопреки взятому на себя обязательству, допускает серьезное нарушение конституции или законодательства, то в отношении его на вполне законных основаниях может быть применена процедура отстранения от должности, получившая название “импичмент”. Поэтому вполне оправданы те высокие общественно-политические обязательства и морально-этические нормы, соблюдения которых требует от президента конституционное право. [61 Сахаров Н. А. Указ. соч. С. 13-14. ] Практику приведения к присяге, применяемую, кстати, также к лицам, несущим специфичную государственную службу (военнослужащим, судьям, дипломатам и некоторым другим), можно было бы распространить на весь круг должностных лиц государства (и должностных лиц местного самоуправления). Это создало бы предпосылки формирования государственного аппарата нового, этичного типа, для должностных лиц которого высшей ценностью стали бы человеческая жизнь, права и свободы. 
 
    ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Законность и  правопорядок - неотъемлемые элементы демократии. Исполнение установленных  законом обязанностей, равно как  и осуществление прав, продиктовано прежде всего высокой сознательностью граждан, должностных лиц государственного аппарата. Но пока существует государство и право, необходимо принуждение по отношению к тем, кто не подчиняется закону. Таким образом, ответственность выступает важнейшим средством обеспечения законности, обеспечения исполнения обязанности.

Государственный аппарат  должен действовать не по произволу, а в рамках норм права, определяющих его деятельность, его права и  обязанности. Отступление должностных  лиц государственного аппарата от нормативных  предписаний должно влечь по отношению  к ним соответствующее государственное  принуждение, обеспечивающее восстановление нарушенных ими обязанностей.

Предписания, содержащиеся в законах и других актах, к  сожалению, часто не обеспечиваются реальной юридической ответственностью. Во многих нормативно-правовых актах  ответственность за исполнение обязанностей, возлагаемых на должностных лиц, только провозглашается и становится лишь призывом к определенному поведению. Действительность настоятельно требует  усиления и расширения сферы применения мер персональной ответственности в государственном управлении. В развитие идеи о прямом действии конституционных норм, например, было бы целесообразно дополнить российское законодательство следующими составами должностных правонарушений:

незаконный отказ  гражданину в замене несения воинской службы выполнением альтернативных гражданских обязанностей;

принуждение гражданина к определению или указанию его  национальной принадлежности;

создание препятствий  для осуществления гражданами их права на пользование родным языком, включая обучение и воспитание на родном языке; создание препятствий  гражданам в осуществлении их прав на объединения, собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации и  пикетирование; отказ государственного должностного лица в мотивированном ответе на личное или коллективное обращение граждан в государственные  органы и к должностным лицам; создание государственным должностным лицом препятствий гражданам в осуществлении их права собственности и права на предпринимательскую деятельность, не запрещенную законом;

принуждение граждан  к труду, не обусловленному трудовым соглашением с ними, а равно  иное нарушение законодательства о  труде, связанное с ущемлением трудовых прав граждан;

отказ в оказании гражданам квалифицированной медицинской  помощи в государственной системе  здравоохранения;

сокрытие государственным  должностным лицом фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровью людей;

злостное нарушение  законодательства о социальном обеспечении, законодательства об образовании, законодательства о защите материнства и детства, прав инвалидов, умственно отсталых, а также граждан, отбывающих наказание  в местах лишения свободы и  нуждающихся в социальной поддержке;

злостное нарушение  законодательства о свободе художественного, научного и технического творчества, исследования и преподавания, а также  об интеллектуальной собственности;

отказ государственным  должностным лицом гражданину в  ознакомлении с документами и  материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Установление персональной ответственности за названные выше деяния, характеризующиеся в условиях развития процессов демократии повышенной опасностью, создаст более надежные гарантии основных прав и свобод человека и гражданина. [62Панченко П. Н. Декларация прав и свобод человека и гражданина и вопросы совершенствования правоохранительного законодательства и практики его применения//Права человека и проблемы обеспечения законности. Н. Н. , 1993. С. 15-16. ]

Развитие и совершенствование  норм материального права потребуют  кодификации процессуальных норм в  сфере управления. В повестке дня  стоит разработка и принятие Административно-процессуального  кодекса - нормативного документа, регламентирующего  все управленческие процедуры, включая  коллизионные, согласительные и, что  особенно важно, порядок реализации конституционного права граждан  участвовать в управлении, в том  числе посредством предъявления законных требований к служащим органов  государственной власти.

Объективно существует также необходимость постоянной смены должностных лиц, замещающих отдельные государственные посты, для того, чтобы они могли “почувствовать нужды народа и принять в них  участие” [63Thorpe F. N. The Federal and State Constitutions, Colonial Charters and Other Organic Laws of the States, Territories and Colonies, Now and Heretofore Forming the United States of America. Washington, 1909. V. 6. P. 3813. Цит. по: Лафитский В. И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М. , 1993. С. 11. ], что отмечалось еще в декларациях прав некоторых Североамериканских штатов во времена образования США, проблемы 200-летней давности которого стоят теперь перед Российской Федерацией. В число должностных лиц с ограниченным сроком полномочий, избираемых непосредственно населением или, в крайнем случае, представительными органами власти, по нашему глубокому убеждению, должны попасть все руководители, занимающие особо ответственное положение в органах государственной власти субъектов федерации, то есть должностные лица от решений которых зависит сама возможность реализации прав и свобод граждан. Такими должностными лицами могли бы стать прокуроры, начальники управлений внутренних дел, начальники управлений юстиции, распорядители бюджетов-казначеи субъектов Российской Федерации. Тогда они будут рассматриваться как поверенные и слуги народа, а ответственность их гарантировалась бы путем проведения частых и свободных выборов.

Слабым звеном во всей проблеме обеспечения прав человека является вопрос о реальном наказании  конкретных виновных лиц за их нарушение. На практике права грубо нарушаются, а виновные в преступлениях против прав человека, остаются безнаказанными. В качестве действенной меры наказания  за правонарушение можно было бы расширить  перечень оснований ограничения  права занимать определенные должности  или заниматься определенной деятельностью  на известный срок для лиц, совершивших  должностное правонарушение, как  это предусмотрено в проекте  Уголовного кодекса. Причем запрет на занятие государственной должности  должен налагаться в бесспорном порядке. Недопустимо оказывать снисхождение человеку, чьи решения и действия, в силу занимаемого общественного  положения, нанесли ущерб интересам  граждан, организаций, государства  или гражданского общества. При этом значение ответственности будет  обусловливаться не ее жестокостью, а неотвратимостью.

“Одно из самых действительных средств, сдерживающих преступления, заключается  не в жестокости наказаний, а в  их неизбежности и, следовательно, в  бдительности властей и в той  суровости неумолимого судьи, которая  только тогда становится полезной добродетелью, когда он применяет кроткие законы. Уверенность в неизбежности хотя бы и умеренного наказания произведет куда большее впечатление, чем страх перед другим, более жестоким, но сопровождаемый надеждой на безнаказанность” [64 Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях//Законность. 1993. №4. С. 50. ]. Неотвратимость означает, что ни одно правонарушение не должно миновать ответственности. Неотвратимость ответственности за нарушение норм права необходимое условие законности, воспитания граждан, должностных лиц в духе подлинного уважения к закону. Принцип неотвратимости ответственности следовало бы закрепить не только в уголовном и хозяйственном законодательстве, где он все-таки нашел применение, но и в других отраслях права, при безусловном его соблюдении с тем, чтобы никто не мог рассчитывать на уклонение от ответственности и чтобы ни у кого не создавалось впечатления о ненаказуемости виновных.

Но для реальной защиты прав необходимы специальные  органы и процедуры, способные обеспечить практическое исполнение предписаний  законодательства. Ведь, как известно, “право - ничто без аппарата, способногопринуждать к соблюдению его норм” [65 Ленин В. И. Государство и революция. М. , 1989. С. 100. ]. Исторический опыт свидетельствует о том, что наилучшим способом защиты прав является хорошо организованная и снабженная эффективными процессуальными гарантиями система правосудия, приводимая в действие по инициативе носителей прав, заинтересованных в их осуществлении и защите [66Братусь С. , Маковский А. , Рахмилович В. Правовое регулирование хозяйственной деятельности//Коммунист. 1990. №8. С. 103. ]. Поэтому необходима общая реформа правосудия - расширение сферы его действия и укрепление юридических гарантий законности при его осуществлении. Острейшим образом здесь стоит проблема персональной ответственности судей, вольно толкующих предоставленные им законом личную неприкосновенность и независимость в вынесении решения, как совершеннейшую свободу от исполнения человеческого и профессионального долга, правда, это тема для отдельного серьезного разговора. Судебную ответственность должностных лиц, виновных в нарушении прав человека, следует признать важнейшим средством защиты прав человека. Судебное наказание их должно являться одним из основных средств реализации прав человека. [67Проблемы демократизации общества и защиты прав человека после ликвидации режима военной диктатуры в Аргентине. М. , 1988. С. 19-20. ] Pereat mundus et fiat justitia [68 Лат. “Правосудие должно свершиться, хотя бы погиб мир”. ].