Понятие, содержание и особенности государственной службы

3. Размеры расходов на  денежное содержание государственных  служащих, включая расходы на  компенсационные выплаты и оплату  предоставляемых им социальных услуг, устанавливаются соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.

Институт государственного служащего достаточно хорошо рассмотрен в специальной литературе, посвященной государственной службе.

Обеспечение единства системы государственной службы федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации возможно без соблюдения единства правовой терминологии. В этом плане понятие «государственный служащий Российской Федерации» обеспечивает преемство категорий «служилых людей» и чиновников российской империи, служащих аппарата власти и управления советского периода. Государственный служащий — это физическое лицо, обладающее гражданством Российской Федерации, назначенное в установленном нормативными актами порядке на государственную должность и возмездно исполняющее служебные обязанности в объеме предоставленных по ней обязанностей и прав.

Однако из этого не стоит, по нашему мнению, делать безоговорочный вывод, что по смыслу ст. 3 Закона не являются государственными служащими лица, занимающие в порядке, установленном правовыми актами, должности в государственной организации: на государственном предприятии, в органе, учреждении. Представляется, что сам термин «государственная организация» нуждается в более широкой трактовке.

Следует также согласиться с отнесением к государственным служащим работников специальных видов государственной службы: военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, налоговой службы, налоговой полиции, юстиции, таможенных органов, государственного нотариата.

В узком понимании государственный служащий — это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т. е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти). Понятие «государственный служащий» можно анализировать как минимум в трех аспектах. Во-первых, с государственно-правовой точки зрения государственный служащий — «слуга» государства (его органов), наделенный им полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных взаимоотношениях внутри государственной администрации (различных государственных органов и организаций), так и во внешних связях с другими общественными, государственными и негосударственными организациями. Государственный служащий — продукт развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции. Во-вторых, с административно-правовой точки зрения государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия. Он представитель власти, реализующий юрисдикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В-третьих, с уголовно-правовой точки зрения, государственный служащий — особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие — должностные лица несут ответственность за преступления против государственной власти и интересов государственной службы).

Многие законодательные акты, регулирующие государственно-служебные отношения, содержат еще один признак государственного служащего: принятие им присяги на верность государству (Российской Федерации). Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» не устанавливает необходимость принятия служащим присяги на верность. Вместо этого в трудовом договоре, заключаемом государственным служащим с государственным органом, содержится обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституции РФ и федеральных законов в интересах российских граждан.

Совокупность упомянутых признаков позволяет сформулировать следующее определение. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс), заключивший с государственным органом трудовой договор (принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий нежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

Как представляется, приведенные мнения и суждения отражают наиболее существенные стороны содержания понятия «государственный служащий».

Изучающие основы правового положения государственного служащего полагают, что, став государственным служащим, гражданин включается в конструкцию из четырех элементов: 1) занимаемая государственная должность; 2) наличие конкретного квалификационного разряда; 3) вхождение в установленный штат государственных служащих; 4) особое место государственного служащего, определяемое с конкретными должностными обязанностями и устанавливающее наименование этого государственного служащего — руководитель, должностное лицо, представитель власти и т. д.

Все, что связано с государственной службой и государственными служащими, должно быть регламентировано в правовых нормах (федеральных и субъектов РФ), Государственные служащие должны отвечать требованиям, установленным федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

Правовой статус (правовое положение) государственных служащих — это содержание (сущность) государственно-служебных правоотношений. Правовой статус служащих раскрывается через установление их прав, обязанностей, ответственности. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например, увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т. д.

Статус государственных служащих — это дифференцированная и комплексная система, которая имеет вертикальную и горизонтальную структуру.

Вертикальное деление состоит в разграничении: 1) видов государственных служащих в зависимости от занимаемых государственных должностей (высшие, главные, старшие и младшие государственные должности государственной службы); 2) уровней государственной службы (федеральный и субъектов Федерации). Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба, дипломатическая и т. д.

Каждый государственный служащий имеет определенный нормативными правовыми актами Российской Федерации, и ее субъектов правовой статус, который является центральным элементом правового института государственной службы, поскольку все остальные элементы призваны «обслуживать» функционирование государственной службы и служащих (кадрового персонала). Другие элементы правового института государственной службы конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать его потенциал.

В характеристику основ правового положения государственных служащих следует включать виды и разряды государственных служащих; этические требования к государственным служащим; должностные лица; соблюдение тайны на государственной службе и др.

Вопросам прохождения государственной службы посвящена глава IV Федерального закона 1995 г., где идет речь о возникновении и развитии государственно-властных отношений, их прекращении и т. п.

В период прохождения службы, т. е. выполнения государственными служащими своих должностных обязанностей, управленческих и других функций, реализуется правовой статус государственного служащего.

Прохождение государственной службы устанавливается нормативно. Таким образом, как пединститут государственной службы оно объединяет правовые нормы, устанавливающие следующие вопросы: замещение государственных должностей, специальная профессиональная подготовка сотрудников различных государственных органов, совместительство, реальное выполнение служащими своих должностных обязанностей и реализация прав, порядок присвоения квалификационных разрядов, специальных званий; поощрение служащих и привлечение их к ответственности (к различным видам юридической ответственности), аттестация государственных служащих, продвижение (перемещение) по службе, условия службы, социально-правовая защита (гарантии, льготы, компенсации) государственных служащих, основания способы прекращения государственной службы и др.

Условия поступления на государственную службу имеют правовой характер, поскольку они урегулированы законодательством и содействуют возникновению государственно-служебных отношений.

Закон 1995 г. (п. 1 ст. 21) и (ст. 12 ФЗ - 58) устанавливает ряд условий поступления на государственную службу.

1. Обязательным условием  поступления на государственную  службу является гражданство  Российской Федерации. В соответствии  с ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане  Российсской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Согласно ч. 1 ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований и приобретения.

Гражданство Российской Федерации может быть определено как совокупность устойчивых правовых связей и отношений человека с Российской Федерацией, которая проявляется в их взаимных правах, обязанностях и ответственности, основанных на принципах, сформулированных в ст. 2 Конституции РФ.

Указанный принцип соответствует мировой юридической практике, в частности, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. В ней подчеркивается, что каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Это означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации.

Принцип равного доступа к государственной службе не означает, что гражданин вправе в любое время требовать, а государственный орган обязан немедленно и безоговорочно предоставить ему желаемую должность. Фактическая реализация данного принципа зависит от ряда факторов. В связи с этим различают общие требования при поступлении на государственную службу, отмеченные выше, и специальные требования. К последним относится наличие специального образования, опыта работы и квалификации по государственной должности. В федеральном законодательстве к поступающим на госслужбу предъявляются требования в отношении способностей и профессиональной подготовки.

2. Возраст. На государственную  службу вправе поступать не  все граждане России, а только  достигшие восемнадцатилетнего  возраста. Оно связано с тем, что, согласно ст. 60 Конституции РФ, гражданин  Российской Федерации может самостоятельно  осуществлять в полном объеме  свои права и обязанности с 18 лет.

При поступлении на государственную службу в отдельные государственные органы предусмотрены более строгие требования к возрасту претендента. Так, на службу в органы итоговой полиции принимаются граждане не моложе 20 лет (Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции); на должности прокуроров города, района и приравненных к ним назначаются лица не моложе 25 лет, а на должности прокуроров субъектов Федерации и приравненных к — не моложе 30 лет (ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Законодательство о государственной службе предусматривает предельный возраст поступления на государственную службу. Согласно Закону 1995 г. (п. 3 ст. 25) предельный возраст нахождения на государственной должности составляет 60 лет. Этот возраст и следует считать ограничительным для поступления на государственную службу.

В некоторых государственных органах предельный возраст

поступления на государственную службу меньше: например, на службу в органы внутренних дел принимаются граждане не старше 40 лет (на службу в милицию - не старше 35 лет); в таможенные органы - не старше 50 лет и т. д.

3. Состояние здоровья. Государственными  служащими могут быть граждане, способные по состоянию здоровья  обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующие  государственные органы. Претендент  на государственную службу должен  соответствовать ей физически, интеллектуально  и психически. Одним словом, он  должен быть способен нести  эту службу.

4. Владение государственным  языком. Под государственным языком имеется в виду язык, официально установленный в государстве в качестве общепринятого в государственной практике и делопроизводстве. В соответствии со ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык.

5. Профессиональное образование; в целом профессиональные качества. Эти важные условия регулируются  в ряде статей Закона 1995 г. (п. 1 ст. 21; п. 3,5 ст. 6).

Профессиональные качества — это сложный комплекс требований и условий, которые составляют:

* профессиональное образование;

* стаж и опыт работы  по специальности;

* знание Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов.

Профессиональное образование — одно из важнейших и строгих требований и условий. Например, судьями (ст. 119 Конституции РФ) могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование.

6. Квалификационные требования  установлены к стажу и опыту  работы по специальности Указом  Президента РФ от января 1996 г. «О квалификационных требованиях  по государственным должностям  федеральной государственной службы» [2].

Выделим еще два существенных момента, которые важны при характеристике условий поступления и функционирования на государственной службе.

Это, во-первых, ч. 2 ст. 21 Закона 1995 г. При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных офаничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральным законом.