Организационная структура управления муниципальным образованием

Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов Федерации. Вместе с тем субъекты Федерации связаны требованиями, предусмотренными Федеральным законом о местном самоуправлении. При этом главный критерий, на основе которого должны определяться границы территорий сельских и городских поселений, - это численность их населения, а также пешеходная и транспортная доступность центра муниципальных образований для жителей, соответственно, сельских поселений и муниципальных районов.

Реализация указанных новелл Федерального закона привела к тому, что местное самоуправление получило развитие не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях.

В то же время новация Федерального закона, состоявшая в отказе от создания внутригородских муниципальных образований, представляется небесспорной. Ее реализация привела к определенному отдалению населения крупных городов от муниципальной власти.

При осуществлении предусмотренной Федеральным законом схемы территориального устройства местного самоуправления выявилась проблема недостаточной определенности таких понятий, как "сельский населенный пункт" и "городской населенный пункт". На практике в разных регионах они определяются различным образом, что препятствует полноценной реализации интересов населения сельских и городских населенных пунктов. В отсутствии общефедеральных ориентиров законы субъектов Федерации могут произвольно менять параметры населенных пунктов (например, они могут беспрепятственно преобразовать рабочий поселок в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа). И, как показывает анализ регионального законодательства, в ряде субъектов Федерации имеется практика не вполне обоснованного преобразования малых населенных пунктов.

Обнаружились существенные различия в подходах разных регионов к формированию вновь образованных поселений, наделению городских поселений статусом городского округа и т.д. Так, одни регионы создавали муниципальные образования поселенческого типа на базе бывших сельсоветов, другие же активно проводили политику объединения сельских населенных пунктов в стремлении сделать более оптимальным количество сельских поселений.

В ряде регионов городские округа были созданы в пределах сельских районов, а муниципальные районы - на городских территориях, что, очевидно, искажало подходы к реформированию территориальной структуры местного самоуправления, установленные федеральным законодательством.

Таким образом, с учетом выявившейся практики реализации Федерального закона оправданно расширение сферы правового регулирования территориального устройства местного самоуправления. Полагаем, что в данном случае оптимальным будет установление в Федеральном законе рамочных требований к определенным категориям населенных пунктов, которые должны получить свою дальнейшую конкретизацию в законах субъектов Российской Федерации.

Вопросы местного значения. Собственные полномочия органов местного самоуправления. Федеральный закон определил по-новому вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления с тем, чтобы местная власть имела возможность активно влиять на решение вопросов, связанных с условиями жизни населения, и в то же время оказывать гражданам широкий спектр услуг.

В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении муниципальное образование каждого вида - поселение, муниципальный район, городской округ - решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Федерации (чего на практике в соответствии с законами субъектов Федерации, как правило, не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.

В определении круга вопросов местного значения Федеральный закон исходит из принципа субсидиарности - в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Реализация этого принципа, в частности, предопределяет меньший объем предметов ведения поселений по сравнению с муниципальными районами и городскими округами. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших ранее в круг вопросов местного значения, передано органам государственной власти субъектов Федерации (это, в частности, касается обеспечения социальной поддержки и содействия занятости населения).

Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами этих субъектов Федерации, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты данных городов.

За время, прошедшее после принятия Федерального закона, перечень вопросов местного значения, как уже отмечалось, был скорректирован.

К вопросам местного значения, в частности, были добавлены такие вопросы, как:

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ);

- содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ).

Возникают обоснованные сомнения в том, что эти вопросы имеют местное значение. Функциональное назначение местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем главным образом малых групп и конкретных граждан. Это требует безусловного учета местных условий и возможностей, а также демократических процедур, обеспечивающих непосредственное осуществление гражданами права участвовать в управлении публичными делами и на этой основе способствующих повышению эффективности управления.

Из этих посылок исходил федеральный законодатель, определяя в качестве вопросов местного значения "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования". Понятие "жизнеобеспечение" имеет весьма широкое содержание. Возможность применить его к функциональному назначению местного самоуправления дает термин "непосредственное". Непосредственное - значит прямое, без посредников, ближайшее. Вопросы непосредственного жизнеобеспечения, как правило, связаны с оказанием или организацией оказания социальных услуг данному гражданину или группе граждан, проживающим в соответствующем муниципальном образовании.

Именно к таким вопросам местного значения относилась большая часть тех вопросов, которые были включены в перечень первоначальной редакции Федерального закона о местном самоуправлении: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом, народное образование, здравоохранение, дороги, транспортные услуги, первичные меры пожарной безопасности, создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотеки, охрана местных объектов культурного наследия, физкультура, спорт, работа с молодежью и др. В зарубежных государствах к вопросам местного значения в основном относятся планирование и благоустройство территорий, дорожное строительство и выдача разрешений на строительство, общественный транспорт, водоснабжение, школьное образование, переработка бытовых отходов и т.д.

Вместе с тем отметим некоторую условность такого обобщения, поскольку одни и те же вопросы в разных странах могут решаться не только на разных уровнях управления - государственном, региональном, местном, но и частными организациями. Соответственно, в этих сферах роль не только муниципальных, но и государственных органов существенно падает.

Как и в России, в большей части государств наблюдаются процессы расширения предметов ведения местного самоуправления за счет передачи отдельных полномочий от центральных либо региональных властей. И, как в нашей стране, многие из таких полномочий в должной мере необходимыми финансовыми ресурсами не обеспечиваются.

Следует признать, что установленные Федеральным законом о местном самоуправлении некоторые вопросы местного значения поселений и муниципальных районов имеют тождественное или очень близкое значение. Это приводит к дублированию осуществления полномочий на двух уровнях осуществления местного самоуправления. При этом дальнейшее разграничение указанных полномочий какими-либо иными нормативными правовыми актами уже невозможно, поскольку считается, что разграничение проведено в рамках указанного Федерального закона.

Нередко при определении полномочий органов местного самоуправления в Федеральном законе о местном самоуправлении используются формулировки: "создание условий", "организация", "обеспечение", значение которых весьма неопределенно. Применение подобных формулировок приводит к возможности широкого усмотрения и неоправданного варьирования объема осуществляемых полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований. В отдельных случаях неверное толкование понятий "организация", "обеспечение" исключительно как форм исполнительно-распорядительной деятельности на практике приводит к отстранению от осуществления этих полномочий представительных органов местного самоуправления с полной передачей решения соответствующих вопросов местной администрации, что искажает содержание норм Федерального закона о местном самоуправлении, поскольку для реализации этих полномочий органы местного самоуправления могут и обязаны использовать все имеющиеся у них ресурсы - правовые (принятие представительным органом муниципальных нормативных правовых актов), управленческие, материально-финансовые и др.

Следует также обратить внимание на выявившуюся в последнее время тенденцию, когда решение ряда проблем, напрямую связанных с вопросами местного значения, осуществляется непосредственно на федеральном уровне. Так, явно недостаточна роль органов местного самоуправления в осуществлении национальных проектов, связанных с улучшением дел в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Полагаем, что сложившаяся схема реализации национальных проектов, когда органы местного самоуправления главным образом лишь участвуют в формировании заявок на выделение соответствующих средств, не позволяет в полной мере реализовать потенциал местной власти в решении вопросов, которые имеют непосредственное значение для местных сообществ.

Государственные полномочия. Федеральный закон разграничивает собственные полномочия органов местного самоуправления и государственные полномочия, которые могут передаваться органам местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов Федерации по вопросам, не отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями. Этим правилом ставится заслон практике навязывания органам местного самоуправления "нефинансируемых мандатов".

Возможность наделения государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Федеральный закон определил порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. При этом было установлено, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения. Случаи использования данной нормы единичны.

В ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"6органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха. Согласно Лесному кодексу РФ муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. На основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"7 полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов и др. Справедливости ради надо отметить, что некоторые из указанных полномочий связаны с обеспечением условий жизни населения. Но большинство этому критерию не соответствуют. Что касается конституционного понятия "отдельные государственные полномочия", то законодатель, пользуясь недостаточно формализованным смыслом этого понятия, расширяет их число так, что они, в сущности, перестают быть отдельными.

В настоящее время в отдельных отраслевых законах не проведено четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Это негативным образом сказывается на развитии местного самоуправления, а в отдельных случаях - приводит к ограничению прав муниципальных образований. В качестве конкретного примера можно назвать полномочия по вопросам регистрационного учета граждан Российской Федерации. Закрепление этих полномочий за местными администрациями Законом РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" 8 на сегодняшний день не согласуется с нормами Федерального закона о местном самоуправлении в части определения компетенции муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления. Их реализация влечет необоснованное с точки зрения требований, содержащихся в Федеральном законе о местном самоуправлении и Бюджетном кодексе РФ, расходование средств из местного бюджета. Таким образом, требуется четкое определение правовой природы данного полномочия в качестве государственного и внесение соответствующих корректив в федеральное законодательство.