Региональная политика США и Канады. Пути использования в условиях РФ

В “интегрированных”  странах набор политических инструментов существенно шире. Такой широкий подход отражает большую глубину региональных проблем. Для стимулирования развития региональной политики созданы фонды: Структурные Фонды и Интеграционный. Данные структурные фонды занимаются вопросами, которые выходят за рамки инвестирования в производство, а именно оказание поддержки в развитии инфраструктуры и создание благоприятной среды для эффективного развития бизнеса. Интеграционный Фонд занимается крупными проектами в отношении развития инфраструктуры, которые находятся в прямой связи с транспортом и окружающей средой.

2.Региональная политика  Канады

2.1. Региональный  инвестиционный климат в Канаде

С момента начала реализации «региональной политики» в Канаде в начале 1960-х гг. программы привлечения инвестиций в регионы в качестве главной составляющей политики регионального развития обрели разнообразные формы.

2.1.1. Эволюция  политики

Стимулирование  инвестиций. До 1960-х гг. отчетливой  политики, направленной на выравнивание уровней экономического развития регионов, в Канаде не существовало. Однако бюджетом 1960 г. предусматривалось предоставление фирмам удвоенных по сравнению с обычными льгот по вычетам из налоговых обязательств, распространяемых почти на все активы, необходимые для развития производства, при условии, что они будут размещены в определенных регионах. Главной идеей, стоявшей за этой инициативой, была мысль о возможности привлечения в слабо развивающиеся районы «не привязанных» к определенному месту отраслей.

Налоговые льготы по инвестициям остались при налогообложении доходов как личных, так и корпоративных в плохо развитых районах. Так, например, налоговая льгота на инвестиции для о. Кейп-Бретон предусматривает 60 %-ное снижение по налоговым обязательствам в отношении любого одобренного проекта. На момент введения этой льготы действовавшие ранее льготы были увеличены и расширены в отношении определенных объектов на 50 %. В свою очередь это увеличило льготы на все инвестиционные проекты в атлантической Канаде (и на полуострове Гаспе, самом бедном регионе Квебека) на 20 %.

ARDA. Закон о подъеме сельского хозяйства (The Agriculture Rehabilitation Act) стал попыткой перестройки находившегося в депрессии сельского хозяйства страны. Этот закон предполагал помощь центра и провинций небольшим фермерским хозяйствам в целях увеличения их производительности, предоставляя им поддержку в альтернативном использовании малоплодородных земель, развитии водных и земельных ресурсов, а также на развитие проектов по поддержанию несельскохозяйственных сырьевых предприятий. Вскоре данный закон был признан малоэффективным, в основном в связи с тем, что был недостаточно гибким и не имел четкой географической направленности.

F³RED. Фонд экономического развития регионов (The Fund for Regional Economic Development) был основан в 1966 г. Его программа имела четкую географическую направленность – пять определенных регионов с низкими доходами основной части населения и серьезными проблемами в экономической адаптации к современным условиям. В плане этого фонда предусматривались меры по развитию промышленности, мероприятия по улучшению занятости и развитию предприятий и промышленной инфраструктуры. Однако вскоре фонд был признан малоэффективным с точки зрения организационной и политической перспективы. С организационной точки зрения было признано, что фонд не предпринимает достаточных мер по координации возрастающего числа инициатив в сфере экономического развития на федеральном и провинциальном уровнях. Кроме того существовало мнение, что, концентрируясь на отдельных самых бедных регионах страны, фонд совершенно не в состоянии справиться с новыми задачами, которые возникли в 70-х гг.

DREE. Управление по вопросам экономической экспансии в регионах (The Department of Regional Economic Expansion) было основано в 1969 г. Под эгидой этого управления началось внедрение двух основных программ: одна из них была разработана в целях привлечения инвестиций частного сектора в регионы с низким уровнем роста при использовании денежных дотаций, а вторая, под названием «Программа развития отдельных областей», была разработана в целях ускорения промышленного роста. В рамках последней были определены двадцать три района, причем каждый из них стал предметом договора между федеральным центром и органами самоуправления соответствующей провинции. Программы развития отдельных областей были разработаны с использованием модной на тот момент идеи «центров экономического роста». В свете этой концепции одно из основных различий между провинцией Онтарио и тремя провинциями восточного побережья (исключая Ньюфаундленд) заключалось в том, что в Онтарио существуют крупные центры в виде городов, обладающих значительным экономическим ростом, куда могут переселяться жители северной части провинции Онтарио. Вместе с тем провинции восточного побережья почти не имеют городов, характеризующихся значительным ростом и имеющим возможности создавать рабочие места для населения, а, следовательно, значительная часть населения будет оставаться в экономически не развивающихся сельских районах. В то время считалось, что, следуя концепции «центров экономического роста», в некоторых городах могли быть созданы новые возможности для развития. При этом рост экономики происходил бы благодаря переселению и изменениям внутри самих регионов, а не на межрегиональном уровне.

DEVCO. Особо следует выделить основание «Корпорации по развитию о. Кейп-Бретон» (в провинции Новая Шотландия) (the Cape Breton Development Corporation (DEVCO)). Она была основана в целях оздоровления угледобычи на острове Кейп-Бретон. Корпорация состоит из двух отделов: развития угледобычи и развития промышленности. Отдел по развитию промышленности был создан для поддержки местной промышленности и расширения экономической базы района. Угольные шахты, принадлежавшие корпорации «Dominion Coal Corporation», федеральное правительство приобрело в собственность и передало их в распоряжение DEVCO. С 1971 г. оно предоставляет субсидии для пополнения оборотных средств и дотации для покрытия убытков этой корпорации.

Программа развития отдельных  областей просуществовала недолго. Ее критиковали  за то, что ее подходы были слишком «ограниченными», за то, что она уделяет внимание узкому числу районов, и при этом возникает риск просмотреть возможности для экономического развития других районов. И с того времени «возникновение жизнеспособных» возможностей, независимо от того, где они открывались, в городских или сельских районах, возлагалось на DREE, хотя и предполагалось, что его внимание будет направлено на районы с низким уровнем роста, и приоритетный статус все же должен был придаваться этим районам.

В 1973 г. был принят новый  тип программы, «Генеральное соглашение о развитии» – the General Development Agreement (GDA). Этот новый подход оказался в высшей степени гибким и был в состоянии поддерживать практически любые мероприятия, планировавшиеся властями. В рамках общей программы Оттава подписала с каждой из провинций, кроме провинции Остров Принс-Эдуард (в отношении которой уже был принят пятнадцатилетний план развития в рамках Фонда экономического развития регионов), Генеральные соглашения о развитии, которые определяли широкий круг задач как на национальном, так и на региональном уровнях, выделяли приоритетные районы и описывали процедуры принятия совместных решений. Такие соглашения представляли собой разрешительные акты и сами по себе не предусматривали конкретных мероприятий; проекты и мероприятия по разделению затрат были представлены в отдельных договорах, прилагавшихся к рамочному Генеральному соглашению.

С чисто административной точки зрения все девять Генеральных  соглашений были в основном схожи. Каждое из них подписывалось на десятилетний период, каждым предусматривалось, что Управление по вопросам экономической экспансии в регионах и правительство провинции будут на постоянной основе пересматривать социально-экономическую ситуацию в провинции, и в каждом содержалось описание схожей процедуры совместного принятия решений федеральными и провинциальными властями. Отличались они только в части разделения затрат по прилагаемым договорам. В рамках Генерального соглашения Управлению по вопросам экономической экспансии в регионах были предоставлены следующие полномочия в отношении затрат: до 90 % для Ньюфаундленда, 80 % для Новой Шотландии и Нового Брунсвика, 60 % для Квебека, Манитобы и Саскачевана и 50 % для Онтарио, Альберты и Британской Колумбии⁴. Впечатляет разнообразие проектов, предусмотренных различными Генеральными соглашениями. Были затронуты фактически все сектора экономики, особенно в провинциях, примыкающих к Атлантическому океану. Генеральными соглашениями поддерживались среди многих прочих проекты в туризме, развитии городов, рыболовстве, в индустрии отдыха, в добывающих отраслях, в сельском хозяйстве, лесном хозяйстве, промышленности, связи, инфраструктуры и предприятий, связанных с освоением океана.

Однако к концу 70-х гг. Управление стало подвергаться нападкам со стороны многих органов власти, в особенности центральных властей в Оттаве. Во-первых, экономическое положение в стране с момента создания Департамента изменилось. В центр политики встала борьба со стагнацией, а экономика основного промышленного района Канады, т. е. экономика южного Онтарио и Монреаля, стала «вялой».

К 1980-м гг. пришло время  изменить политику экономического развития Оттавы, в особенности в части, имеющей отношение к развитию регионов. Новое экономическое мышление исходило из того, что «происходило смещение регионального баланса в результате оживления на западе страны, оптимистических настроений на востоке и беспрецедентной вялости в ключевых отраслях экономики в центральной Канаде». Новому мышлению, по крайнем мере частично, дали толчок экономические перспективы, связанные с крупнейшими проектами по нефтегазодобыче в атлантической части Канады (в районе острова Сейбл Айленд и месторождение Хиберниа), а также на западе. Решением представлялось создание «хорошего» инвестиционного климата на западе и востоке, где крупные инвестиции обязательно должны были иметь место, и принятие соответствующих мер по откачке ресурсов из переживающих упадок предприятий и направление их в секторы роста в центральной Канаде.

В этот период было запущено множество различных программ. Среди  них отметим:

IRDP. Программа развития промышленности и регионов (The industry and regional development program) была основана в 1983 г. в целях предоставления прямой помощи промышленным производствам во всех частях Канады.

ERDA. Соглашения по экономическому и региональному развитию (Economic and regional development agreements). Они представляли собой долгосрочные программы планирования и кооперации на уровнях федерального центра и провинций. Соглашения были нацелены на удовлетворение особых потребностей экономического развития разных провинций для уменьшения экономического дисбаланса.

MSERD и DRIE. Государственное министерство по делам экономического и регионального развития (The Ministry of State for Economic and Regional Development) и Департамент индустриальной экспансии в регионах (the Department of Regional Industrial Expansion) были основаны в 1982 г. MSERD предназначалась роль центрального агентства по координации действий отраслевых министерств, а DRIE был создан для разработки промышленной программы для регионов на основании «показателя развития». Показатель развития устанавливал потребности отдельных регионов вплоть до уровня районных избирательных участков, при этом все регионы были разделены по их потребностям на четыре уровня. К первому уровню, охватывавшему 58 % населения, были отнесены наиболее развитые регионы страны, а к четвертому, куда вошло 5 % населения, были отнесены наиболее нуждающиеся регионы (на основании показателей безработицы, уровня личных доходов и налоговых возможностей данной провинции). Идея данной инициативы состояла в том, что предприятиям частного сектора независимо от их местонахождения на территории Канады для их основания, развития или модернизации необходима государственная помощь. Генеральные соглашения о развитии были поручены Государственному министерству MSERD, которое начало быстро заменять их на «новые и более простые пакеты соглашений с провинциями, привлекая к этой работе различные федеральные департаменты». Эти соглашения были названы «Соглашения по экономическому и региональному развитию («Economic and Regional Development Agreements» (ERDAs)), но со временем стали в большой степени напоминать Генеральные соглашения о развитии (GDA), на смену которым они пришли. Важным отличием между ними было положение, по которому прямые конкретные программы и инициативы теперь разрабатывало федеральное правительство, в отличие от предыдущей ситуации, когда в рамках GDA эти программы разрабатывались только правительствами провинций.

Впоследствии MSERD было упразднено, и ответственность за Соглашения по экономическому и региональному  развитию была снова передана в DRIE. Кроме того существовала тенденция  направления больших сумм из DRIE в  регионы замедленного роста. Однако с течением времени стало понятно, что правительству придется полностью пересмотреть свою политику развития регионов.

Свое несогласие с  проводимой Оттавой региональной политикой  и ее критику открыто выражали премьер-министры всех четырех атлантических провинций, а также широкие деловые круги атлантического региона. DRIE открыто обвиняли в предельной «забюрократизованности» и в недостаточной работе по преодолению экономических трудностей в провинциях атлантического региона. Кроме того крупные проекты по добыче полезных ископаемых в атлантической Канаде и на западе так и не были осуществлены, в то время как «беспрецедентная вялость» в центральной Канаде внезапно исчезла. Действительно, во всяком случае, в период с середины до конца 1980-х гг., экономика Онтарио была «перегрета». Премьер-министры атлантических провинций выступали с заявлениями о том, что DRIE, уделяя много внимания своим мероприятиям в центральной Канаде, только обострял проблемы «неравномерного развития» регионов. В их выступлениях звучало, что «лучше не иметь федеральной региональной программы вообще, чем позволять DRIE [и] программам DRIE оказывать покровительственную помощь центральной Канаде».

ACOA. В отношении провинций атлантической Канады DRIE был заменен на Агентство по созданию благоприятных условий для провинций атлантической Канады (The Atlantic Canada Opportunities Agency (ACOA)). Предполагалось, что ACOA займется разработкой программ на местах, в самих регионах. Оно разработало новую программу, названную «Действие» (ACTION), которая в основном явилась продолжением программ стимулирования частного сектора, впервые запущенных еще до создания DREE. Агентство ACOA также приняло на себя соглашения, заключенные ERDA, и переименовало их в Соглашения по кооперации. Они чрезвычайно схожи с их более ранними предшественниками и соглашениями ERDA и GDA.

AEP. Программа поддержки предпринимательства в провинциях атлантической Канады (The Atlantic Enterprise Program), осуществление которой контролируется через ACOA, предоставляет займы по льготной процентной ставке на уровне до шести процентных пунктов в провинциях атлантической Канады, а также страхует займы. Полученные займы должны быть использованы для финансирования проектов по созданию, развитию или модернизации промышленных производств в одобренных секторах.

ECBC. Предприятие «Корпорация Кейп-Брентон» (Enterprise Cape Breton Corporation) имеет своей основной целью создание благоприятных условий, поддержку финансирования и развития промышленности на острове Кейп-Бретон, кроме предприятий угледобывающей промышленности. Это рамочная программа, предоставляющая финансовую помощь по различным программам для острова Кейп-Бретон, контролируемым ACOA. Финансовая поддержка включает в себя безвозмездные ссуды, погашение долгов (на возмездной или безвозмездной основе), предоставление льготных займов, страхование и обеспечение займов.