Региональная политика США и Канады. Пути использования в условиях РФ

     Наиболее  противоречива позиция президентской  команды относи-тельно определения реального статуса регионов.  С одной стороны, утверждается, что регионы не  являются  субъектами  экономических

отношений, с другой - что регионы обладают определенными  полномочиями в регулировании экономического поведения на их  административной территории. Возможный выход из такого конфликтного положения видится в создании Федерального фонда регионального развития, ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов и формируемого за счет территориальной ренты,  изымаемой в  более благоприятных регионах.

     Правительство.

     В отличие   от  президентской администрации  правительственные структуры в  качестве  приорететных  целей   региональной  политики выдвигают  в основном экономические.  Ключевым  элементом такой политики является предоставление регионам прав на ускоренное реформирование экономических  отношений  ради  скорейшего  преодоления кризиса переходного периода.

     Правительство  также  занимает  более жесткую  позицию относительно претензий  региональных  властей  на  руководство деятельностью экономических субъектов.

     Региональная  политика правительства,  блокирована  межведомственными противоречиями.

     В итого  региональная политики свелась  к разрешению межнациональных  проблем

     Несмотря  на предположение о том,  что новые структуры представительной власти  на федеральном уровне станут лоббистскими машинами региональной администрации, пока что нет подтверждения таким опасениям.

     Государственная  дума отличается лоббированием  интересов  отдельных отраслей  ( в основном АПК,  ТЭК и финансовые структуры).

Совет Федерации все  глубже увязает  в  разбирательстве  межнациональных проблем.  Частично это объясняется согласием исполнительных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответственности.

     Отсутствие скоординированной региональной политики  обусловлено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием давления со стороны регионов.  С одной стороны, федеральным властям  удалось уверить региональные элиты в своей готовности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило  уровень претензий  на  общее изменение курса),  с другой – произошли существенные изменения в структуре местных элит. Положение отраслевых элит  в  регионах ослабло в связи с продолжающимся экономическим спадом и приватизацией,  меняющими "статусные веса" участников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами регионов, однако при этом не превращаются в региональные  по  крайней мере в сознании правящих элит.  Руководители регионов обеспокоены обеспокоены проблемами локальных рынков труда,  неплатежей и кризисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально данные проблемы решены быть не могут.

     89 административных  территорий в рамках Российской  Федерации включают 55 областей и краев,  два города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург),  21 республику и 11 автономных территорий.

     Согласно  новой конституции, республики  пользуются определенными привилегиями,  что служит источником недовольства  со стороны других субъектов Федерации.  Часто утверждается,  что  республики имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной политики и что их права по контролю за использованием природных ресурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.

     Федеративный договор  1992  года,  на котором обосновывается разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими административными уровнями,  является нечетким и противоречивым в части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот факт, что  большинство  республик беднее многих областей и краев, мог бы в принципе объяснить различную структуру движения  бюджетных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее существенное преимущество республик в отношениях с  центром  состоит  в том, что  на  них  распространяется  положение о централизованном назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).

     В то  время  как  в 1992-1993 годах  реформистское крыло российского  правительства боролось с традиционалистами  в  парламенте и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с региональными элитами и выборными региональными органами власти.  Основной конфликт  разворачивался не столько по поводу приватизации или открытия экономики внешнему миру,  столько в  отношении  двух базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и либерализации цен.

     Позицию многих  представителей  местной элиты - бывшие работника  аппарата,  коммунистической партии, директора крупных предприятий,  господствующие  на  провинциальной  политической  арене - можно выразить так:  "Стабилизация,  но не на  моей  территории".

Местные политические  руководители в России оказывают  давление на центр с целью сохранения дотаций производителям в своих  регионах и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.

     Можно предположить, что разные регионы должны  были бы проводить различную  экономическую политику, отражающую  исходные уровни их развития  и наличие ресурсов,  перспективы  адаптации к рыночной экономике,  а  также политические предпочтения местных руководителей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызывающие их конкретные факторы не вполне очевидны.

     В ходе статистического  анализа факторов,  влияющих на  темпы малой приватизации в  77 регионах России в 1992 году, было обнаружено, что статистически значимыми оказались лишь различные  политических  ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусских во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначительным.  Это же справедливо в отношении индекса региональной зависимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и машиностроение,  которые, как считается, серьезно "страдают" от реформ. В любом случае различия в отношении руководителей на местах  проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, поскольку лишь очень небольшое количество  административных  территорий озглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторонников реформ.  В настоящее время это города Москва,  санкт-петербург, Нижегородская, а также Волгоградская области.

     Естественно предположить,  что бюджетные перечисления  между

разными уровнями  управления России характеризуются существенными  различиями. Формально имеет место  процесс "дележа снизу вверх", в оде которого предположительно стандартные (общенациональные) доли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, передаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.

     Финансовые механизмы  региональной политики сегодня   являются мощнейшим рычагом ее  действительного становления.

3.3. Региональная  бюджетно-налоговая система

     Региональная  бюджетно-налоговая  система  - это обособленная часть соответствующей  государственной системы,  связанная  с  последней генетически и  структурно.  Она составляет именно  часть целого (пока существует целостность государства), по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации,  баланс центробежных и центростремительных тенденций.  Региональная бюджетно-налоговая система -  символ и гарант региональной ослабленности,  независимости, самостоятельности.  Отсюда утверждения типа "сильный  (или независимый) бюджет - сильные (или независимые) регионы".

     Региональные  бюджетно-налоговые  системы - порождение и  результат территориальной  организации общества.

     Бюджетно-налоговые  системы регионов Российской Федерации аккумулируют около половины  всех бюджетно-налоговых потоков государства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и доходов. Так,  по  данным  Госкомстата России в первом полугодии 1993 года в общих доходах на  долю  федерального  бюджета приходилось 48%, бюджета территорий  -  52%  (в 1992 г.- соответственно 44 и 56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%,  бюджет территорий 47% (61 и 39% в 1992 г.).

     В основе  региональной бюджетно-налоговой  системы лежит региональные бюджеты,  региональные налоги,  сборы, льготы, дотации и субвенции, а также региональные финансовые и налоговые  отношения с "центром"  и реже с другими территориальными уровнями.  По элементному составу региональные бюджетно-налоговые  системы  аналогичны общегосударственным,  отличаясь только отношениями.  Например: налоги и сборы,  дотации и субвенции  присутствуют  в  обоих случаях, но  государство их назначает,  устанавливает,  тогда как регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению и использованию.  Региональные бюджетно-налоговые системы состоят из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархическом построении территориальной организации государства (например:если населенный пункт входит в состав района,  район - области, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа "государство-регион".

     Региональные  бюджетно-налоговые системы создаются  и реформируются для  выполнения  нескольких взаимосвязанных функций,  среди который следующие:

     1) Закрепление  определенного порядка движения  бюджетно-налоговых потоков, по  уровням территориальной организации  государства (направление этих  потоков,  пропорции их разделения, целевое назначение  и  т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

     2) Аккумулирование  и использование в общерегиональных  целях:

средств, образованных  на самой территории и поступающих  в региональные бюджетно-налоговые  системы полностью и одноканально  (таково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санкций), аналогично образованных средств,  поступающих в эти системы частично, в  соответствии  с  принятым  порядком их распределения между бюджетно-налоговыми  системами  разного  уровня   (например "нефтяные деньги").  Часть средств,  аккумулируемых в вышестоящей бюджетно-налоговой системе,  перераспределяется по тем или иным соображениям в пользу нежестоящих региональных систем (дотации и субвенции, а также часть "местных средств",  по разрешению вышестоящих систем им не перечисленная).

     3) Выполнение  региональными  органами  власти  и  управления своих представительных  и исполнительных полномочий  с соблюдением требований формальной  финансовой независимости их  политики от вышестоящих уровней.

     4) Сомообеспечение  внутрирегиональных  социальных  программ, т.е. бюджетное  удовлетворение  части потребностей населения  в определенных жизненных благах  и реализации его национально-этнических  интересов.  Несмотря на все  большую самодостаточность населения и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответствующих услуг,  финансируемых  через  каналы региональных бюджетно-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населения России (за вычетом налогов).

     5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли "местного  хозяйства",  местные дороги и транспорт и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей.

     6. Регулирование  состояния и использования   природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна,  воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.

     7. Стимулирование  определенных ценностных региональных  ориентиров населения,  создание  условий для его деловой активности, для структурных преобразований,  для инвестиционной привлекательности и т.д.  Это вопрос не только потенций территориального развития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия.

     Региональные  бюджетно-налоговые  системы  во  всех странах -традиционный объект всеобщего недовольства  и  критики.  Основное требование к  бюджетно-налоговой системе - требование целевой региональной ориентации рассматриваемых  систем,  без  которой  они превращаются в  нижний  уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства.

     Одно из  существенных  направлений  развертывания  российских

реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере  внутригосударственных финансовых отношений. началось формирование некоего основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Федерации (ее  субъектов  и  административно-территориальных единиц).

Речь идет прежде всего  о том,  что  бюджетно-налоговые  отношения "центра" и регионов все в большей мере стали определяться законом и дополнительного регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усиливается ответственность  региональных  органов власти и управления за направления расходования финансовых средств (особенно в  социальной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты.

     В месте   с  тем программа преобразования  налогово-финансовых отношений по  ряду ключевых позиций явно  не доработана;  некоторые ее  положения  противоречат друг  другу,  многие остаются остродискуссионными. Необходимо тщательно следить за тем,  чтобы избираемые способы решения сегодняшних задач (в т.ч.  антиинфляционных и связанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так  или  иначе формирующие контуры  становящихся  бюджетно-налоговых систем,  не блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной политики.

     Аналогичные  соображения можно высказать  и по  поводу  нормативно-правовой  базы новых налогово-бюджетных  отношений.  Эта база только  складывается и пока очень далека от соответствия принципиальным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она непрерывно пересматривается и корректируется,  так  что  наиболее желательное ее  качество - стабильность - пока остается недоступным.